破解“法不责众”:博弈视角下的运动式治理效用及其实现机制研究——以上海交通大整治实践为例

运动式治理作为一种非常规的治理手段,被认为是中国独特现象,反映了中国国家治理的体制特征和中心任务驱动下的地方治理逻辑。既有研究多将其视为现代国家理性发展不足的结果,一定程度上忽视了我国科层体制日常工作中普遍存在的运动式治理现象,如城市交通管理领域的交通大整治。通过建立动态博弈分析框架发现,交通大整治周期性发生的原因在于运动式治理可以有效消解破窗效应,进而破解由累积性违法行为导致的“法不责众”困境。上海交通大整治通过执法机制优化、多元力量联动、数字化赋能等执法手段建立了违法必惩的可信威胁,改变了公众违法支付结构,促进了公众的政策遵从,并构建起新的博弈均衡。作为一种技术性工具,运动式治理亦内生于科层体制自身的局限性,是政府应对常规化治理限度的理性选择。

协力应对:基层运动式治理的生成逻辑

在坚持全面依法治国、推进法治中国建设的背景下,为何运动式治理屡见不鲜?既有解释着眼于宏观层面国家“自上而下”的运动式治理行为,对于微观层面基层政府自发的运动式治理行为,缺乏适切性。“抗解问题—资源互依—协力应对”的整合性分析框架可提供运动式治理的新解释:在法治化和科层理性化进程中,基层政府部门不断明晰的职责加重了行政资源的短缺和分割,迫使各部门自发联合起来,用“协力应对”的方式整合资源解决社会治理中的抗解问题。“协力应对”呈现集中资源以塑造行政权威、数字留痕以疏解问责压力、周期性循环以平衡部门利益的运作特征。这为分析基层运动式治理现象提供了一个微观机制层面的新视角,有助于推动政府行为研究领域的知识增长。

运动式治理:一种中国特色的动员机制

运动式治理根植于中国传统政治,并以其在当代中国国家和地方治理中的广泛存在成为了中国公共管理的关键词。作为治理体制的运动指向传统帝国治理逻辑,作为治理机制的运动是常规科层治理失灵或低效的应对方案而指向政策执行工具。运动式治理机制与科层治理存在替代、互补、协同等关系,是当代中国革命、建设、发展的重要经验,体现了中国国家治理的制度优势和治理效能。不过,运动式治理机制也因层层加码、目标歪曲而面临有效性困境和合法性悖论,未来应向规范化、法治化、制度化、长效化的路径转型,并据此构建运动式治理的公共目标限度和技术、规范,程序规限机制。运动式治理具有鲜明的中国特色,也与科层制、动员政治、整体性治理存在深度关联,在发展中国家和发达国家都有广泛适用的空间,是观照全球公共治理因而兼具特殊性与普遍性的知识概念和治理机制。

边界重构与尺度嵌入:互联网型运动式治理的逻辑进路

风险社会背景下,互联网型运动式治理在适应风险情景与应对高频风险方面非常适配,成为有限治理资源约束下政府进行网络内容风险治理的理性选择。综合工具属性和治理目标的双重考量,互联网型运动式治理适用于定期主题类、精准锚定类、网络平台类等风险治理场景,但在应用过程中显现出治理效果间歇反复、治理价值难以评判的局限性。基于W市网络综合治理体系建设的案例分析,实现网络内容风险整体性治理需要消除互联网型运动式治理的弊端。通过跨尺度视角推动互联网型运动式治理调适转型,协调其与常规化治理的关系;优化中观尺度“风险链”形塑治理向度;引入微观尺度“网络信息生态链”转换治理空间,推动制度优势向治理效能有效转化。

“运动式”治理与常规治理的互动融合逻辑——基于A市农村交通安全整治的分析

“运动式”治理作为一种技术性、工具性的治理方式与常规治理之间并非是二分对立的关系,相反,二者在治理过程中往往互动融合。基于A市农村交通安全整治的案例分析,借助制度变迁理论构建“动因—过程—机制”的分析框架,在治理方式的变迁过程中展开对“运动式”治理与常规治理互动融合生成逻辑的研究。受外部情境要求和内部理性选择的影响,“运动式”治理与常规治理的互动融合呈现运动元素吸纳与治理方式整合的渐进式制度变迁特征。二者的互动融合,既是运动惯性下的路径依赖,也是地方政府回应治理现代化要求的治理探索。由“运动式”治理与常规治理互动融合而形成的混合治理,使地方政府具备统合动员能力的同时又可以长期地应对治理任务。

运动式治理与常规治理:关系机制及融合路径

运动式治理与常规治理是两种不同的政府治理工具。从“运动”到“治理”,对于运动式治理关注焦点的变化使得二者的关系逐渐从对立走向共生、融合,二者在工具属性上的互补性逐渐明晰,形成了贴合中国治理实际、富有中国治理特色的运动式治理常规化和科层运动化的融合路径。运动式治理常规化机制旨在通过专业化、制度化、常态化的科层再造以建立政策执行的长效机制对治理成果加以维续;科层运动化机制旨在运用运动式治理工具实现常规任务,将常规任务“嵌入”到运动式治理中以增强治理效能。二者融合路径的探索关键在于如何将两种不同的治理工具混合运用以实现治理效能的最大化。因此,只有不断提高政府治理工具混合运用技术与制度安排技术,将二者调试至最佳的协同状态,才能真正实现政府治理能力的现代化。

基于运动式治理理论框架的高校教师评价“破五唯”运作机理研究

当前,教育评价的异化正阻碍着我国高等教育的生态发展,特别在高校人才评价体系上出现了较大的问题,为弥补这一漏洞,国家明令要求开展了名为“破五唯”的专项行动。为迎合高校教师评价“破五唯”的政策目标,文章基于运动式治理的理论框架对高校教师评价“破五唯”进行简要分析,将其运作机理大致划分为上层重视的控制、各层动员的激励、下层执行的谈判三个关键要素,并试着从高校层面提出对策,提出了高校层面要建立的保障机制:一要以激励为主,给予保障;二要以优化为辅,强化监督。

运动式治理发生机制的梳理与再阐释——以组织学的视角

运动式治理是中国国家治理的重要组成部分。文章通过梳理运动式治理发生机制的研究,展示了官僚组织局限性、客观制度环境、微观主体策略选择三个研究层次的理论解释。文章借助组织学的理论框架,将其与社会制度环境说、社会动员能力下降说、主体策略选择说三个理论解释进行互动分析,尝试缓解研究领域中存在的理论之间交流互动缺失的矛盾,并阐释组织学理论与其他三种解释之间的差异与关联。由此发现,社会制度环境说、主体策略选择说与组织理论有着相近的解释逻辑,可以利用组织理论对两者进行再阐释,并将其纳入组织理论的解释框架内,进一步拓宽组织理论的解释框架,为构建一个统一的研究平台提供理论支撑。

从运动式治理到常规治理:乡镇环境治理的实践

在将运动式环境治理嵌入常规治理机制后,良庆区运动式环境治理完成了常规化。而十多年的运动式环境治理也使基础环保设施逐步完善,环保设施日常管理和维护工作也得以常态化,逐步完成“运动筑基”。此外,检查监督常规化有效维持了运动式治理效果。最后,在国家对环境问题的关注、公众环保责任感提高以及城市扩张等因素的推动下,良庆区运动式环境治理初步建立了环境治理的长效机制。

运动式治理情境下非典型压力传导规律研究——以中央生态环保督察为例

以中央生态环保督察下的Z省为例,采用包含嵌入式分析单元的案例研究设计,以“压力产生—传导—作用效果”为基本研究框架,探究运动式治理情境下非典型压力传导规律。研究发现:非典型压力主要来自于舆论、时间以及问题等压力的综合,经历“压力产生—压实—分化—化解”四步。非典型压力基本可以实现有效传导,但没有形成“压力威慑效应”,且压力作用效果达到峰值后逐渐变小;非典型压力效果的实现需要上下级压力作用力度大且连续。

“试探性违规-选择性容忍”:对运动式监管失灵的组织学解释

实践表明,随着运动式监管的重复上演,其治理成效可能随着监管双方的持续互动而由强渐弱,但既有研究对治理链条的末端互动和治理绩效的渐进演变着墨较少。本文将历时性的分析视角带入监管链条末端,结合校外培训监管实践,清晰呈现监管双方互动与运动式监管失灵之间的逻辑联系:当上级初次围绕某一议题或政策发生重大调整的领域发起运动式监管时,慑于自上而下的压力信号和囿于上级督查的信息不明,基层监管部门通常会高标准地推进治理,而监管对象一时间也很难把握“合规的边界”,因而更倾向于积极配合或暂停营业;但随着治理转回常规,为平衡合规程度和成本控制之间的张力,监管对象会在底线合规逻辑的驱动下开始“试探性违规”。同时,面对任务膨胀与资源约束二者之间的持续张力,基层监管部门会遵循自我减负的行动逻辑,对“试探性违规”采取有的放矢的“选择性容忍”;随着运动式监管的重复上演,监管双方也将通过多次的“试探性违规”和“选择性容忍”逐渐就“合规的边界”达成默契,进而导致运动式监管走向失灵。

嵌入共治:运动式治理的内在逻辑——以F市创建文明城市为例

运动式治理是当代中国治理实践的常见模式,是国家治理制度逻辑的重要组成。随着中国社会现代化转型和国家治理能力和治理体系现代化的提出,脱胎于革命和建设时期的运动式治理不再局限于应对官僚制失灵的政治动员方式,而更多地表现为一种政策工具和治理策略。以F市创建文明城市为例,基于“嵌入”的理论要点,以“吸纳共治”的逻辑构建“结构—资源—嵌入共治”理论框架,分析运动式治理呈现的新特征和内在机理。研究发现,运动式治理依托科层组织,通过组织和制度的双重嵌入构建治理的结构制度基础,通过纵向层层包挂和横向社会吸纳,提供共治资源。双重嵌入和吸纳共治内在逻辑一致,二者相互构建、释放了治理的现代性因子,共同打造运动式治理的嵌入共治模式。研究跳出常规治理和运动治理的二元视角,基于鲜活案例审视中国治理的实然图景,有助于理解国家治理现代化背景下运动式治理的新样态。

运动式治理向长效治理的范式转变--以山东和东北地区秸秆禁烧运动为例

在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下,推动运动式治理转向长效治理,是实现社会治理目标的必要举措。基于此,以山东和东北两地秸秆禁烧运动为例,采用定性研究方法,从政策目标制定、政策执行机制和治理效果评价三大维度阐述两地在秸秆禁烧治理中的运动式治理过程,并提出以用促禁,推动运动式治理向长效治理进行范式转换,以实现治理效果的长期化、稳定化。

从运动式治理到“新常规”治理:“双减”背景下校外培训治理研究

通过对“双减”背景下Y市校外培训治理的总结分析发现,Y市的治理实践从以“强动员式”为主要治理特点的运动式治理阶段,向以常规治理手段混合“应急运动式”治理为主要治理特点的“新常规”治理阶段转变。提出常规治理整合治理权力、引入社会力量;“应急运动式”治理完善参与机制、提高治理效率等建议。

合法性承载:对运动式治理及其转变的新解释——以A市18年创卫历程为例

已有研究通常将运动式治理和官僚体系的常规运作看作两种泾渭分明的、互为补充或矛盾的治理形态,但论文认为,运动式治理和常规化官僚运作只是在理论分析上存在的两个理想类型,实际上,中国的治理运作很大程度是在这两个理想类型之间不断转变的治理谱系,而治理任务的"合法性承载"是解释这些差异的核心变量。论文通过对A市18年创卫历程的考察,展现了A市的创卫在前期要件齐全的运动式治理中是如何被常规化从而失效,又如何在获得充分的"合法性承载"之后通过首长站台、高位协调、加强保障和严格问责等手段进行"再运动",从而取得成功的。进而,论文指出,运动式治理和常规科层体制背后的问题是注意力分配,而"合法性承载"概念将有助于解释注意力是如何在治理谱系中进行分配的。

解释政策变通:运动式治理中的条块关系

在压力型体制下,上级下达的过严指标常常导致下级的密集政策变通。论文集中关注政策变通的发生机制,强调运动式治理中一项政策往往会从日常工作变成政治任务,从而引发条块关系工作模式的转换,最终导致密集的政策变通。以计生政策为例,在常态治理的年份,省级领导受到的政治激励较弱,计生工作常常是"条条求着块块做",各级计生委需要各级政府部门配合其工作,这种情况下往往难以发生明显的政策变通;而在中央发起运动式治理的年份,计生工作变成政治任务,省级领导受到的政治激励较强,就容易形成"块块带着条条做"的模式,从而引发密集的政策变通。对1983年与1991年两个关键运动式治理年份的初步验证表明,省级领导受到的政治激励越强,省以下执行环节中的政策变通就越强。

运动式治理中的层级协同:实现机制与内在逻辑——一项基于内容分析的研究

论文以济南创建国家卫生城市为研究案例,借助内容分析法,围绕运动式治理对官僚系统结构及运行的影响展开探索性研究。研究发现,运动式治理中的层级协同,遵循着下行的权力路径与上行的治理路径:前者通过高层的竞争性授权,实现对现有官僚系统服从意愿和行动能力的考察,进而强化中央权威;后者则通过强化部门合作、调动社会力量,实现行政系统结构的整合和结构性治权的再生产。在我国权威型体制下,以上机制与路径反映出,运动式治理不仅是绩效导向的,而且是结构导向的。巩固行政层级关系,汲取治理权力和资源,打造"全能政府",是运动式治理频繁出现的重要内在逻辑。

“运动式”治污:中国的环境威权主义及其效果检视

环境治理是一个备受关注的学术研究领域。在中国的行政生态下,区域和职能分割导致的合作治理难题,造成了科层治污的失败,而政治需求能够通过压力型体制转变为强大的政治激励,通过自上而下的"运动式"治污克服官僚惰性,完成快速治污目标。本文以APEC前后的治污行动及"APEC蓝"的创造过程作为分析"文本",发现这种组合治污行动本质上具有中国特色的以权威和命令为基础的环境威权主义的集中体现,通过科层体制的压力传导和政治激励得以推进,能够实现对社会资源的强力整合,但资源约束和治污手段简单低下造成治污结果的脆弱性,蕴含着现代化治理风险。

地方政府的运动式治理是如何走向“常规化”的？--基于S市市监局“清无”专项行动的分析

中国行政体系和治理机制正在经历一个不断理性化的过程。随着中国官僚系统向精确性和规模化发展,运动式治理被重塑为更为精密的目标责任制和绩效考核等表现形式,以"任务驱动"作为新的动员模式而得到精细化的发展,表现为运动式治理的常规化。论文呈现了S市市监局及其下属L分局和Z监管所在"清无"专项行动中互动过程,展示了在目标责任制和惟上负责制的双重压力下,地方政府运动式治理走向常规化的过程及其背后的多重逻辑。文章认为运动式治理在政治官僚制的制度背景下将逐渐被科层消解,失去了其发展的内在动力,呈现出运动式治理的常规化。作为政治官僚制下的产物,"常规化"的运动式治理不能也无意使治理效果达到帕累托最优,运动式治理最终将会逐步走向"内卷化",而非走向制度化的"常规治理"。

环保专项行动:基于运动式治理的机制与效应分析

与西方治理语境和模式不同,一种以"专项治理"为代表的运动式治理模式,反映在中国国家治理"五位一体"总体格局的方方面面,其中基于生态保护类运动式治理就是典型。论文选取2003—2015年"全国整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动"(简称"全国环保专项行动")作为运动式治理研究对象,指出其类型界定来自于战略动力、职能运行和工具使用,而后从"全国环保专项行动连续时间段判别、全国环保专项行动与全国环境保护大会异同比较、全国环保专项行动的运动式治理特征辨析、2012年全国环保专项行动方案展示、2014年G省环保专项行动个案呈现"五个方面进行过程分析。最后指出,运动式环保专项行动作为一种政策工具使用,其高强度、间歇性、反复性镶嵌于特定的政策结构;治理逻辑遵循"决策经验主义",内在蕴含渐进理性原则和有限理性策略;治理路径暂未上升到国家治理中心位置,主要来源于治理内核战略的排序位次差异;其结果不确定最终要认识中央和地方政府的集权与分权困境。