风险治理市场化:责任过载时的基层政府避责行为研究——基于J市Y镇保险政策实践过程的观察

文章以J市Y镇农村保险政策实践过程为例,借鉴制度分析与发展理论,构建了一个由外部变量、行动舞台、相互作用模式等要素组成的分析框架来探讨基层政府避责行为。研究发现,避责行为是在由社会风险和责任制度等外部变量形塑的履责困境中,基层政府出于责任最小化目的所做出的理性选择。外部变量包括社会风险属性、责任制度以及责任规避共识,三者之间的互动共同塑造了基层政府的履责困境。在此行动情境中,基层政府为避免被问责,依托保险工具将治理责任向其他主体转移,各主体之间形成了一种以责任转移为主要特征的相互作用模式。其内含的责任转移机制包括“利益合谋”的市场化机制、“考核排名”的行政化机制以及“村社动员”的社会化机制。基层政府的避责行为导致了风险治理的市场化。避责行为一方面为基层政府营造了自主治理空间,但另一方面也造成风险治理责任在村庄层面堆积、滋生新的治理风险等困境。

问责的混合效应与基层避责行为的策略性变化

近年来,强化问责的制度设置与基层治理的现实困境同步发生,问责能否有效抑制基层避责逐渐成为研究者和决策者关注的重要问题。基于问责的混合效应,对一个典型案例进行分析,可以发现:问责和避责是一组镜像概念,尽管自上而下的问责在约束基层干部行为的过程中取得了很好的效果,但基层干部也会通过诸多策略性行为进行反馈。由于实践中问责政治属性的强化,以及问责的泛化、简单化造成的非对称性风险、不稳定预期、选择性适用等问题,致使部分基层干部倾向于以不充分的努力来执行其任务,将资源从高质量的行政活动转向没有生产性但风险较低的活动。对于问责混合效应的理论发现有助于拓展问责和避责的非线性因果关系,并为进一步优化问责制度提供借鉴与参考。

从避责走向履责:推动基层党员干部政治行为变化的路径探析

当前我国处在战略机遇和风险挑战并存的叠加期,全体党员干部应该担当履责,主动防范化解风险,谨防避责行为的滋生。然而,一些基层党员干部却存在向内避责、向下避责、向同级避责、向上避责、向条件和环境避责等不同形式的避责行为。基于“制度—情境—动机—群体”四维解释框架,基层党员干部避责行为的生成原因可归纳为问责与容错存在制度缝隙、常规治理与危机治理的情境诱发、趋利与避害的复合动机以及社会从众与政治生态的群体效应。对此,需从弥合制度缝隙、优化履责情境、完善动机结构、修复政治生态四个方面着手,切实推动基层党员干部的政治行为从避责走向履责,进而为国家治理现代化奠定更加坚实的责任根基。

从结果预期到效能预期:抑制干部避责的动机激发路径及其管理启示

随着风险社会的来临和治理结构的转型,避责问题成为学界关注的热点问题。与以往学者更多关注内外部风险和结果预期变化对干部避责行为的影响不同,通过引入社会认知理论和工作需求-资源模型,从效能预期角度来理解避责行为的发生机制,寻找抑制干部避责行为的新路径。对Z省基层政府干部的实证研究发现:首先,提高效能预期能够显著抑制干部避责行为的发生,且相较于组织资源(技术治理),个体资源(专业能力)对提高干部效能预期的作用更大;其次,自我效能感在专业能力、技术治理与避责之间起着完全中介作用。这意味着,仅仅拥有专业能力是不够的,还要通过心理辅导、强化正向反馈等措施提高干部的效能预期才能抑制避责的发生;技术治理只有被用于辅助干部更好地开展工作,而不是监督干部履职时,才能真正起到抑制避责的作用。

基层调查研究失能与矫正:基于问责与避责的逻辑诠释

大兴调研之风是党的制胜法宝和优良传统。近些年来,部分基层调研失能主要表现为内容失真、信息失全、产出失效和活动失控,调研失能将误导治理决策、增加行政成本、损害政府形象。在压力型体制中,服务于决策的基层调研同样遵循问责与避责的行政逻辑,权责配置失衡和监督机制失灵成为调研失能的主因:其一,自上而下的问责机制难以匹配基层的实际情况,信息沟通表现为单向性,上一级在调研中关注的是下级履责效率,强化其过程控制,并作为自身的避责工具;其二,纵向单维监控下的基层,通常以迎检方式应对上一级调研,理性选择避责策略,以降低治理风险的外溢概率。矫正基层调研失能,对基层中的上一级而言,主要是营造说真话、做实事的政治氛围,建立容错纠错通道,增强调研的独立性和靶向性;对下一级而言,应强化责任担当和久久为功的为官意识,同时促成调研主体多元性,以外部主体调研来检验和倒逼内部调研效能提升。

基层“信息避责”缘何成治理难题

基层“信息避责”是一些基层政府和基层干部出于避责需要,在向上呈报信息时采取一些策略性行为,致使上报信息失真的一种现象。“信息避责”呈现出选择性、粉饰性、掺水性、投机性、敷衍性五种基本类型。其既降低政府治理效能,危害民众利益,减损政府公信力,又挫伤基层干部干事创业的积极性。治理基层“信息避责”,可从德、能、制三个维度共同发力,让基层政府和基层干部既担得起责,也避不了责。

避责视角下“会海”现象的新理论解释与治理策略

在实践中,会议有时出现异化而形成“会海”,其中有一些无实效性的会议被用以分散、转移或消解相关责任。运用社会学新制度主义理论对“制度—制度压力—组织反应—行为结果”的系统框架进行分析可以发现,行政制度(如行政发包制和问责制等)在运行中会衍生多重制度压力,可能引发各级政府通过会议这一行政手段进行责任的分散、转移和消解,从而导致会议避责行为蔓延,最终引发“会海”现象。基于此,构建“不想避”“不能避”“不敢避”的会议避责治理体系,可为有效治理“会海”乱象、促进基层减负提供一种新的思路。

中国避责问题溯源分析:从起点、类型到动因

“避责”概念在中国研究中指向了不同现象,但在既有研究中未被有效区分,从而导致了中国避责研究的碎片化和同质化。因此,有必要厘清中国避责问题的表现形式,并进行溯源分析。从政治哲学的“自主性-责任”视角来看,权责对应关系的异变是避责研究的起点。中文“责任”包含积极责任和消极责任双重语义,中国的避责问题表现为卸责、避免被问责和避免公众指责三种形式。卸责源于地方行动者面临的权责不对称困境及责任模糊留下的漏洞;避免被问责可归因于下级行动者面临事责繁重和自主性不足的矛盾;避免公众指责是公共管理主体在绩效合法性压力下规避政治风险的结果。未来的研究应当关注央地间和组织成员间的策略互动,从而促进中国避责研究的“动-静”结合。

风险、制度与激励:官员避责策略的解释性框架——以A区应急管理局为例

近年来官员避责现象在基层政府中有所蔓延。基于长三角C市A区应急管理局实际运作的案例分析结果表明,官员普遍通过监管风险减持、文件通知到位和任务照单执行等策略避责。官员避责策略是风险环境、制度条件和激励来源交织的结果。风险环境外在催生官员避责取向,制度条件对官员避责行为起到软约束及硬加剧的作用,激励来源则内在激发了官员避责动机。对于官员避责现象的治理,一是要靶向施策,以工作环节的性质和影响决定责任的归属以及规制的方式;二是要根源施策,增强治理水平以克服风险特性和风险规模带来的避责取向。

循证式治理:基层干部避责行为下的乡村治理实践及效应

近年来,随着国家治理体系与治理能力现代化建设的不断推进,基层治理的“硬任务”压力与强责任监督压力越来越重,乡村干部被置于高强度的监督问责之中。由于职责不断向基层下移、中心工作的扩大化、基层监督与问责的强化等原因,基层干部的避责行为呈蔓延之势。“循证式治理”正是当前乡村干部的避责行为塑造出来的一种治理样态,“行动前寻找合法性依据”“行动中坚持按章程办事”“行动后积极制造证据”“建立循证基础”是其主要的行为逻辑。这一治理逻辑导致基层治理体系日益刚性化,使得乡村治理越来越缺乏自主性、回应性与创新性,不利于推进乡村治理现代化建设。

避责型块内分割:新型城镇化下小城市户籍改革困境分析

户籍改革是新型城镇化的重要任务,改革难点被归为发展型政府遵从经济激励,偏重土地城镇化而规避流动人口市民化的财政支出。外部激励的归因难以解释同一政策执行的地区差异,为何部分经济发达的小城市也难以开放落户?江苏省A市的案例表明,地方政府在遵从发展逻辑之外,还受到避责逻辑支配,呈现“避责型块内分割”:户籍改革由公安部门主管,但涉及的公共服务和资源部门众多,尽管部门权责清晰,改革的成本收益分布却并不对称;发达小城市教育用地机会成本高昂,扩大学位供给的难度加剧,资源短缺下社会不稳定风险增加,教育、国土等部门“买单不吃饭”,缺乏动力承担开放落户带来的新增成本。地方政府行为不仅受纵向激励、还受内部结构的影响,在资源约束的调节作用下,同类政策执行力度出现地区差异。开放落户除了需要中央政府的纵向推动,还需要地方政府发挥能动性来调节横向部门间的成本与收益,扭转非主管部门的避责行为。

“行为人”视角下的避责逻辑与协同治理--一项情景实验

在“理性人”视角下,协同治理是基层政府实现有效治理并降低问责风险的重要手段。然而,实践中有着较强避责逻辑的基层官员却并非总会选择协同治理以规避问责。对这一与理论相悖现象的解释有助于理解基层政府开展协同治理的决策过程。本研究从“行为人”视角构建分析框架,根据M湾区危化品监管实践设计情景实验以搜集决策过程数据。通过对589名口岸监管部门基层官员的实验数据进行分析发现:基层官员的避责逻辑与其协同治理行为负相关,并且心理压力在其中起到负向中介作用;问责风险与协同治理行为呈现倒U形关系。研究结论可以为完善行政问责制度、提升基层官员的协同治理行为提供政策启示。

中国医患纠纷中的政府避责行为探析

随着当前政治经济环境的变化,避责成为了解释当前政府行为特征的一种重要视角和流行概念。基于避责行为假设、避责原因、避责策略与避责后果建立分析框架,指出医疗体制困难和外部公众的舆论压力导致了政府采取避责行为,有意模糊责任和寻找替罪羊是其医患纠纷中采用的避责策略,避责后果是医疗资源的稀缺和医患冲突的持续加剧。最后,避责视角是当前对不同国家的政府行为和公共政策选择进行比较研究的可选工具。

责任风险视域下的避责行为:要素、情境及逻辑

避责和特定结构及制度环境中责任风险的分布状态密切相关,是官员在履责过程中基于具体工作情境规避责任风险的行为。从既有研究来看,学者们通过对责任风险内涵的解读洞悉了官员避责的动机。但在不同政治场域和工作场景下,官员对责任风险的认知不尽相同,这使得通过前述研究解读避责行为时仍然具有一定模糊性。因此,需要进一步弄清以下问题:官员履责过程中为何同时存在着避责的取向?避责行为及其复杂性同责任风险之间有何逻辑关联?论文提出责任政府视角下官员履责面临的三个冲突,即履责要求的封闭性与责任风险的多样性之间的冲突、履责路径的单向性与行动情境的复杂性之间的冲突、履责实践的同一性与责任风险的差异性之间的冲突,并在此基础上对避责行为进行初步分析。随后,采用案例分析方式,剖析广东省F市官员避责的个案,呈现具体情境下责任风险与避责行为之间的逻辑关联。通过前述探讨,研究可以进一步厘清官员避责的逻辑,同时,也可以为接续研究提供思考空间。

“局部空转”现象：动机、行为及扩散——一场“理性经济人”参加的“避责生存赛”

党的十八大之后,我国进入新的历史时期,进行全面深化改革需要突破政府系统内部阻力,重塑单一制国家权威。然而,以常态化、制度化巡视为主要手段的负向激励,刺激了作为“理性经济人”的政府官员的避责动机,促使其采取以“空转”为策略的避责行为。同时,基于多项条件和机制形成的“避责生存赛”进一步导致个体避责行为扩散为具有一定普遍性的“空转”现象。要解决该问题,可以从调整激励方向、完善问责制度、培育社会力量三方面着手。

从共谋应对到“分锅”避责:基层政府行为新动向--基于一项环境治理的案例研究

基层政府的应对行为从共谋转向提前划分责任边界的"分锅",体现出官员避责的行为逻辑。基层政府"分锅"行为背后有着深刻的制度原因,是基层政府在责任下移导致的"权责不对等"与问责强度变化的基础上,出于风险等因素的考虑而进行的策略选择。"分锅"表现出其内在的特点。要转变这一现象,国家治理应当进行以责任为核心的体制机制调整,进而完善基层政府治理体系、增强基层政府的治理能力。

反向避责:上位转嫁与逐层移责--以地方政府改革创新过程为分析对象

中国地方政府官员存在下级向上级反向避责的特殊现象,反向避责过程包括专题会议研究、常务会议研究、深改小组会议研究、常委会议研究等四个责任分散层级。下位决策者放弃在本层级实施改革的权力选择反向避责,主要是出于规避责任、期待高位者推动、扩大改革相关者范围以及收益耗散有限等考虑,而上位决策者则出于改革政绩需要、责任共担机制、调动下位决策者积极性等原因同意承责。反向避责的动因可以归纳为政治利益与政治责任两个变量,通过建模分析能够预测分析反射避责过程,上位反向避责通过专题会议、常务会议、深改会议等三个层级转嫁责任,并通过常委会议转嫁扩散。三条必然的避责路径和两条可能的避责路径,并予以规避。反向避责形成的根源在于中国集权体制下的上位决策者的"权力超载"和下位决策者的"责任超载",其是权力-责任配置错位的结果。因而,应改革集权体制,合理划分下位与上位决策者之间的权力责任,避免权力或责任超载,建立权责对等、激励相容的权力、责任体系来调动各级决策者的改革创新积极性。

跨域环境治理中的地方政府避责行为研究

区域性公共问题逐渐超越地理边界与行政区域范围,跨域治理已然成为应对诸如区域性环境问题的新型治理模式。然而,跨域治理内蕴的平等、协商、分权以及多元等价值理念在治理实践中显现成效的同时,也为占据强势地位的地方政府提供了“避责港”,致使跨域环境治理陷入责任虚位、责任缺位及责任越位困境。为应对跨域环境治理中地方政府避责行为带来的治理失效,需要厘清地方政府规避责任的多重行为逻辑及其主导下的积极与消极避责策略,从外部制约与内在约束两个层面上杜绝区域环境治理主体的避责行为,进而扭转跨域环境治理困局。

问责政治的逻辑:在问责与避责之间

问责政治中一个重要的现象是问责与避责相伴而生。从责任、因果关系和时间层面来看,问责与避责就像一个硬币的两面,两者之间的对立可以从机构性、表象性和政策性策略三个维度理解。这种对立观的形成,源自对问责概念的片面理解和对避责行为的单一认识。要超越两者之间的二元对立而相互促进,就需要重新认识问责概念的沟通意涵、正视避责行为的正面效果、建立问责与避责相连接的机制。从根本上讲,问责与避责关系认识上的分歧,是由特定的文化所形塑的,只有深入到不同责任政治的文化情境中,才能够深刻理解问责政治的内在逻辑。

迟滞、分化及泛化:避责政治与风险规制体制形塑

避责是解释政治-行政系统面对当前或预期负面事件时的行为逻辑之重要维度,风险政治化使传统非政治事务被政治化并深刻加剧了避责策略的应用。风险规制体制形成与运作的制度主义研究进路强调组织互动的作用,避责行为作为影响组织关系的重要因素需要被深入探讨。基于避责发生的风险情境,避责政治对风险规制体制的形塑影响主要体现为风险规制体制迟滞、分化以及泛化,以避责为中心的规制体制建构亦存在诸多风险挑战与管理困境,对风险避责行为逻辑的认知积累,将有助于从体制与政策层面合理设计并提升风险规制体制运行效果。