长江保护立法的理论建构:基于整体论的分析

《长江保护法》的制定开启了长江保护立法的进程,下一阶段还应加快行政立法与地方立法,促进长江保护法律体系的形成。整体论是长江保护立法实践的理论基础。根据长江流域的自然属性与社会属性,该理论可在四个层面上为立法实践提供具体支持,即运用生态整体论设计生态保护制度;运用发展整体论实现长江经济带可持续发展;运用空间整体论明确各地方以及中央与地方的权责;运用治理整体论推动长江综合治理机制的形成。整体论不可能也不应当是一种排他性的理论主张,它主要致力于构建长江保护法律体系的框架,在具体规则设计层面上还需要与多种理论共同发挥作用。

“长江保护”的客体识别——从环境要素保护到生态系统保护的立法功能递进

随着生态文明理念的提出和推进,环境法体系的价值功能正在逐步发生转向,保护生态系统整体性的价值功能日益清晰。日趋复杂的环境与资源问题使得长江流域利益冲突更加多元化、复杂化,这对长江保护立法功能提出新要求。“长江保护”的客体识别是长江保护立法的前提性、关键性问题。本文通过对传统思路下长江保护立法的客体及其背后的还原主义进行反思,提出长江保护立法的客体扩张及对还原主义超越的必要性,包括建立以流域的整体观与特殊区域的整体观为主导的国土空间规划、生态敏感区域自然保护地等制度,以实现长江保护立法功能从环境要素保护到生态系统保护的递进。

长江保护地方立法的现状、问题与因应

在国家长江保护战略和立法的大前提下,以地方立法促进长江大保护是必要的举措。迄今为止,一些地方已经围绕长江保护开展了立法工作,对国家或地方的长江保护的目标、要求进行了一些必要的立法回应。这些地方立法以单项环境要素为主、以污染防治为中心,着力解决本行政区域的长江保护的具体问题。由于国家的长江保护立法尚未出台,地方立法缺乏必要的共识,并呈现出碎片化的特征,其立法层级、调整对象、具体内容、立法技术等方面均存在着一些不足。在国家长江大保护战略以及《中华人民共和国长江保护法(草案)》(以下简称《长江保护法(草案)》)进入审议之际,长江保护的地方立法需要树立立法目标整体观、功能协同观,并从国家自上而下地推动与地方立法的规范化两个层面予以积极的回应。

从“单一主导”走向“协商共治”——长江流域生态环境治理模式之变

长江流域生态治理模式中的环境治理权力与权利主体存在着内在张力的冲突与失衡,传统治理方式已经陷入了碎片化与分割治理的困境,因此,有必要构建长江流域一体化保护的法治应对策略。从环境权力的内部结构性冲突、治理主体的缺位、流域管理体制不完善这三个维度出发对流域保护法律机制予以审视,可以发现,目前的治理模式仍存在着政府主体职能越位与扩张、单向度权力运行导致多方利益冲突、权利治理主体边缘化、综合管理体制不完善、相关信息公开机制缺乏等现象。通过运用共时性比较研究方法梳理国外典型流域治理模式,总结了协商治理、综合管理等可借鉴的他国经验,在此基础上,从完善法律体系保障机制、构建“大部制”长江流域管理体制以及促进多元环境权利竞争性成长三个方面出发,实现从“单一主导”走向“协商共治”的流域法律机制构建。