徘徊中前行:行政规范性文件附带审查制度研究——基于163份裁判文书的司法实证分析

新《行政诉讼法》对规范性文件附带审查制度作出专门规定,旨在对行政规范性文件进行审查和适用,打开了抽象行为司法审查的大门。这一全新的制度在实践中该如何运行,不管是法院还是诉讼双方来说都存有诸多疑惑。本文以163份裁判文书为蓝本,对新生的行政规范性文件附带审查制度进行司法实证分析与研究,从裁判文书看案件特点,发现案件问题,最后提出在实践中健全和完善行政规范性文件附带审查制度的路径。

论附带审查中行政规范性文件的司法识别

在对规范性文件进行合法性审查之前,必须准确识别规范性文件。然而,在司法实践中,由于具有规章制定权的行政机关所制定的规范性文件与其制定的规章之间缺乏明确的区分标准,相关规范性文件与其他文件之间也存在区分标准模糊的问题,再加上法院在识别时多倾向于持以保守的识别态度,使得规范性文件的识别成为附带审查制度实施所面临的重大难题,许多附带审查案件都因为未能准确识别认定规范性文件而错过了对规范性文件进行合法性审查的机会。为此,在规范性文件与规章的识别上,建议由相关机关联合建立规章信息库,形成科学的识别机制;在规范性文件与其他文件识别时,法院应采取宽松的识别标准,只要不是明显的具体行政行为,且该文件是某一具体行政行为的依据,就应当认定为规范性文件,以便进一步加大对规范性文件的司法审查力度。

行政规范性文件附带审查的实践运用———以最高院9个典型案例为分析模板

随着法治政府建设的推进,依法治国理念的进一步贯彻,行政规范性文件随着新《行政诉讼法》的颁布被纳入司法审查的范围,新法实施后,实务运用中出现了诸多问题,为了更好地指导行政规范性文件的审查,最高院发布了9起附带审查典型案例,意图通过对典型案例的剖析,延伸出行政规范性文件附带审查的模仿范式。但是典型案例中依然存在着标准不明、说理不清、程序审查模糊等问题,对典型案例中存在的问题进行研究,能够明确当前的审查趋势和实务界的审查态度,为进一步完善《行政诉讼法》第53条提供基础。

规范性文件附带审查之标准研究——以合理性为中心

2015年《行政诉讼法》及2018年《行政诉讼法解释》先后对规范性文件附带审查制度进行了规定和解释。虽然两部法律文件仅规定了规范性文件的合法性审查问题,但是通过对2018年《行政诉讼法解释》的详细分析,从理论与实践角度上探究,规范性文件司法审查可以包含合理性审查。在规范性文件合理性审查的过程中,司法机关应当遵循客观的评价标准,包括适当性标准、必要性标准、均衡性标准。同时,在审查活动中,司法机关应当保持谦抑态度,不可逾越职权与能力范围。

论行政规范性文件附带审查的后续处理

行政规范性文件被认定为违法后,由于法院认定方式本身对制定机关缺乏法律拘束力,再加上向制定机关提出的司法建议缺乏强制执行力等原因,导致认定的效力仅适用于个案,难以达到对违法的行政规范性文件进行纠正的效果。为此,必须从附带审查制度建立的初衷出发,对与后续处理相关制度进行改革和完善。要赋予法院对行政规范性文件认定的裁判权,可在裁判结果中以明示方式作出宣布;或由最高院作为提起司法建议的主体,迫使制定机关接受对行政规范性文件修改或废止等的司法建议;并将行政机关对违法规范性文件纠正情况纳入责任追究和考核体系,以促使制定机关对违法行政规范性文件的及时纠正。