论需批准行政行为的主体认定

对于需批准行政行为,《行政复议法实施条例》规定应以上级行政机关为复议被申请人,最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》则规定应以下级行政机关为被告。两者相互矛盾体现出认定行为主体标准的不一致。对于需批准行政行为的主体认定,应当改变传统的以"名义"认定行为主体的做法,而应以行为体现了哪些主体的意思表示为依据,并相应地对需批准行政行为的行政诉讼被告以及复议被申请人的确定规则进行调整。