预算权法律属性:基于法律关系的解读

既往关于预算权的研究多侧重于价值形态和法社会学分析,而纯粹规范法学角度的探讨则稍显单薄。为此,本文基于法律关系理论,从分析法学的视角切入,尝试技术化地界定预算权的法律属性,并得出基本结论:预算权蕴含于预算法律关系之中,而后者具有法律上反对关系的内在结构和复合性特征。依托于特定预算法律关系的预算权,既可能指涉预算权力也同时表现为预算权利。转型中国未来的预算法律制度建设,在观念上,需要修正目前学界关于预算权的片面理解和模糊认识;同时,在具体法律制度的设计上,又要充分兼顾预算权力与预算权利之间的平衡配置。

现代预算权体系中的人民主体地位

在迈向现代预算也即公共预算、法治预算的进程中,我国对预算目的的认知已由片面强调实现国家职能、保障公权力行使逐步转变为满足公共需求、促进民众权利的实现。正因为这种基本理念的转变,预算权力格局不能再由公权力主体尤其是行政公权主体所统领。如何更好地彰显人民在预算过程中的主体地位,如何在预算过程中切实体现和贯彻人民的利益与意愿,已成为我国预算权体系变革的方向。认真对待这种变革,我们应深刻体认和秉持"以人为本"、"人民主权"的基本理念,落实预算法治的立法保留原则、完善人大代表的预算审批权和监督权、明确民众直接性的预算权利,这是夯实现代预算权体系中人民主体地位的基础。

预算权的二元结构

现代预算制度经由"政府预算"到"公共预算"、"税收法定"到"预算法定"的变迁而形成,预算权的重心也由预算管理转向管理预算、由收入控制转向收支并重,预算权由此分离为公民参与式的公民预算权利和代议制民主式的国家预算权力(预算管理权),并经由预算收入控制权和预算支出控制权的衔接与配合得以实施。廓清预算权的二元结构并理清该结构体系中的要素关系,有助于夯实公民预算权利作为国家预算权力的合法性基础,为预算权利和预算权力、预算收入和预算支出关系的改善提供基础性路径。

宪政、经济国家与《预算法》的修改理念——以预算权分配为中心

预算权的分配及我国《预算法》的修改理念不应局限于传统的限权式宪政,而应诉诸政府预算面临的实践情境和现实约束。在政府成为内生因素、嵌入并主导经济与社会发展的"经济国家"时代,预算权分配及《预算法》的修改理念应定位于分权与问责两大要义。无论横向或纵向的预算分权,其目的均在于明确不同主体的职责与角色,为其分工协作以实现社会整体利益奠定基础。预算分权机制的有效实现,则依赖高度契合政府预算之内在机理以实现嵌入式控制的综合性调整机制,其核心在于融角色定位、说明回应和违法追究于一体的问责制。

财政分权与中国经济增长(1999～2008):基于预算权的讨论

从财政管理权(预算权)的角度出发,可以提出研究财政分权的新视角。选择财政支出与财政收入之比作为财政分权的度量,可用于探讨财政分权与地方经济增长的关系。利用1999～2008年中国省级面板数据进行实证检验,结果表明财政分权与经济增长之间呈显著的负相关关系。另外,控制地方经济发展程度这个变量后,发现经济发达地区财政分权对经济增长有益。这可能暗示了中国经济仍然处于较低的发展阶段,稀缺的公共资源过多集中于地方政府不利于经济增长。

预算权的宪法规制研究

对预算权概念进行了界定,认为预算权是指确定一个国家预算以及国家预算的编制、审查、批准、执行、调整和监督权力的总称。预算权是国家财政权的主要组成部分,体现的是一种宪法关系。分析了宪法对预算权进行规制的内容,预算权纵向划分为中央预算权和地方预算权,横向划分为议会预算权和行政预算权。探索了预算权的宪法规制路径,有利于保障人大对政府预算审查批准权的决定性权力地位。

人大预算权配置:从绩效原则嵌入到绩效审查监督

全面实施预算绩效管理是建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。在全面实施预算绩效管理的目标指引下,各级人大被赋予的预算审查批准权、预算调整权、预算监督权的权力内容有必要基于绩效导向进行重新定位。在实践中,各级人大主导的制度改革,已经促使人大预算权配置从初期绩效因素的原则嵌入、借助绩效审计监督的外力支持,逐步发展到对绩效审查监督的权力作用范围、权力行使方式与权力运作程序进行系统化和专门化调整的新阶段。但是人大对预算绩效进行审查监督的权力配置仍然面临制度供给整体不足、制度路径缺乏互补、制度体系有失均衡、制度保障亟待强化等问题。应当对人大预算绩效审查监督的权力形态作出更为明确的界定规范,优化央地两极统一化与差异性协调互补的制度路径,促进权力配置制度体系的内在均衡,强化支撑权力运行的信息保障、程序保障和组织保障。

治理范式下我国预算权法律规制的困境与突破

在治理范式下,预算活动不仅应实现从"官僚主义"向"后官僚主义"的转变,还应实现从"国家单独治理模式"向"国家-社会共同治理模式"转变。在具体预算权力的配置上,一应合理配置预算权力,除确保人大预算权力的真正行使、限制政府预算权力外,确认社会主体预算权,扩大公民参与预算的广度及深度,并在法律实施层面予以落实。二应加强预算权力的外在控制,破除预算信息垄断,定期公开财政信息,探索互联网时代预算公开的新方式。

预算违规行为与预算权失衡——基于审计公告的分析

"审计风暴"是审计公告披露预算执行违规行为后所引起的社会效应,而预算权失衡才是预算违规行为频发的体制根源。预算权失衡表现为预算控制权的错位、预算分配权的"碎片化"和预算问责权的缺位。公共预算体系改革必须从审计之外寻求突破口,以归位各方财政预算权为前提,形成立法、行政和司法相互制衡的预算权力结构,并从制度上和技术上强化预算能力,最终实现由过程控制向结果控制的转化。

北洋政府时期预算权的宪法配置

北洋政府时期中央政府与议会在预算权方面的博弈,为探讨宪法如何恰当配置预算权提供极佳切入点.预算权的宪法配置及其实践折射出当时立法与行政机构的相互关系和地位,也揭示出宪政发展状况与阻力之所在.整体而言,当时预算权的宪法配置处于失范状况,原因在于宪法秩序不能有效建立,宪法对预算权配置不合理,国会立法迟延以及当时政治斗争极端化,缺乏将妥协作为政治的必然组成部分.这些经验教训给当代中国带来的启示是：实现有效预算的前提在于“民主”和“权力制衡”,建立独立于政府的审计机构,立法机关向独立化、专职化和民选化转变以及培育宪政社会的基础.

走向“看得见的政府”——国家治理中的公共预算权力运行公开化路径研究

现代公共预算的实质是配置稀缺资源,而实施这种资源配置的基础是公共预算权力。作为一种公共权力,公共预算权力具有来源的法定性、运行的程序性与公开性以及责任性等内在属性。公共预算的目标是针对有限的公共资源在公共组织和公共项目之间进行公平、公正、公开的分配,以实现公共目标,增进公共利益。但是,在国家治理实践中,公共预算权力运行公开化还存在着诸多方面的现实限度:公共预算权力配置的法治化程度不高、公共预算权力运行的程序公开不足以及公共预算权力公开的制度化问责不力。因此,实现公共预算权力运行公开化的路径首先要实现公共预算权力配置的法治化。同时,要提升公共预算权力运行的程序性。此外,还要落实公共预算权力公开的问责制。

从“三公”消费公开谈人大预算权的落实

"三公"消费公开是国务院而非人大要求的结果,此现象所引发的问题核心是人大预算权,人大预算权是确保主权在民的国家权力。我国宪法与相关法律虽有关于人大预算权方面的条款,但由于没有关于预算通过后以法律的方式颁布、预算提交的时间、预算没有通过的后果之规定,以及《预算法》没有明确将政府的一切收入纳入预算、未规定预算公开制度等,致使人大预算权形同虚设,在"三公"消费公开方面无作为。要使人大预算权得到落实,必须完善宪法条款与尽快完成《预算法》的修订,实现人大预算监督从形式向实质的转变。

我国《宪法》中人大预算权体系的构建

我国预算活动诸多问题的根源是人大与政府在预算权配置上形成了"人大和行政机关共同控制,偏重政府主导"的格局,人大无法有效代表民意监督和制约政府预算收支行为。预算制度的形成发展是现实中政治博弈的结果,不是细小的、一般性的法律关系,而是一种重大的、核心的宪法关系。单纯依靠《预算法》通过技术层面的改良解决由于预算权力配置的失衡而引发的问题显得力所不逮。我国《宪法》中人大预算权体系包括预算收入阶段的税收决定权,以及预算支出阶段的预算草案通过权、否定权、(减额)修正权、撤销权、监督权及问责权。

论美国国会预算权的运作过程及功能

美国国会的预算权是指国会按照宪法和法律规定的规则和程序,对整个国家的财政收入、支出及赤字或者盈余总额的计划、计划的执行及执行的结果进行审议并作出决定的权力,它既包括事前的计划权,也包括事中的监督和事后的审计权力。该权力的实施既赖于宪法的支持,也赖于其设计精巧的运作过程。在行政权力不断扩张的条件下,预算权是美国国会监督和制约行政机关的最重要的手段,也是维持美国分权体制的关键。

澳门特色的预算权分配模式

预算权分配是预算制度建构的核心,一般有立法主导和行政主导两种类型。现代法治国家为实现预算民主的价值追求,多选择立法主导型模式,由代议机关严格控制政府的财政收支。澳门在预算权分配的两种通行模式之外选择了具有自身特色的均衡制约型模式,这是基于其政治传统因地制宜做出的宪制安排。

对完善人大预算权的宪政思考

2011年11月16日，国务院常务会议原则通过《中华人民共和国预算法修正案（草案）》，并决定将草案提请全国人大常委会审议n，。作为国家财政基本法，预算法颁布至今已有17年，随着经济社会的发展，它的一些条款已经不合时宜，预算管理、执行和监督工作的规定存在不完善的地方，亟待弥补和规范。自九届全国人大将预算法修订列入立法规划以来，围绕预算法的修改和人大预算权的完善，理论界一直给予了广泛关注和热烈讨论。以下，笔者谈一点自己的思考和认识。

预算权分配视角下地方政府软预算约束的形成机理研究

预算分配权是中央与地方、地方各部门进行预算分配的主要标准。预算分配权从层级关系上可划分为纵向预算分配权和横向预算分配权,其中纵向预算分配权是指预算权在中央与地方之间的划分,横向预算分配权主要是指预算权在地方政府内部以及地方政府与人大之间的分配。预算权在纵向和横向分配的不合理是我国预算软约束形成的重要原因。从预算分配权这一制度层面客观、直接地探究我国预算软约束的形成机理,可以为我国加强预算管理、硬化预算约束提供新的参考。

国有资产监督与预算决算审查监督的衔接机制探究——以人大预算权配置转型为契机

加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能被视为推动我国人民代表大会制度与时俱进的重要突破口,而如何衔接人大的国有资产监督与预算决算审查监督就成为关键问题之一。在梳理我国国有资产监督现状之后,就会发现在人大的国有资产监督中并未合理配置预算权,导致人大对国有资产的监督权空置。强化人大对于国有资产的监督,首先要推动预算权配置转型,使其与人大预算决算审查监督紧密结合,其次要完善一般公共预算决算中的国资状况,再次要改进国有资产的预算编制及审查标准,最后以预算审查权和监督权为重心,建构人大预算决算审查监督与国有资产监督的衔接机制,方能真正发挥人大对国有资产的监督职权。

预算权是特殊的立法权

预算的成立需以立法机关的审议通过为必要条件。这是议会制国家所共通必守的宪法原则。我国的宪法、组织法和预算法同样规定预算要经过人大的审查批准。因此,