资金转移配置、央地目标偏离与政策治理的靶向性:以环境治理为例

央地关系的处理是挖掘提升政府治理能力的新引擎,也是实现国家治理能力现代化建设函须关注的问题。本文以环境治理政策为例,利用有限理性的行为公共经济学理论,从资金转移配置视角剖析央地目标决策与政策治理靶向性之间的内在关系。以“低碳城市”试点的推行为切入点,实证评估试点直达与试点中转对城市空气质量的异质效应,发现“直达试点”对城市空气质量有显著的改善作用,而“中转试点”对城市空气质量改善没有显著作用,政策直达具有更强的靶向性。通过调节效应检验发现,在晋升机制和发展压力作用下,“中转试点”的地区在资金使用过程中更易诱发转移配置行为,加剧地方执行目标与中央制定目标的偏离程度,导致其政策靶向效应较弱,政策治理效果不明显。本文揭示了央地决策目标偏离的根本原因,为研究政策治理的靶向性与财政资金直达机制提供一定的理论参考,为实现央地决策目标一致、全面提升国家与政府治理能力指明了改革方向。

多中心工作与过程管理:县域治理结构变革的内在逻辑

调研发现,近年形式主义在基层的爆发与县域治理结构变化有关。在组织结构、权力结构等要素未发生变化的情况下,县域治理结构因为治理事务由单中心工作向多中心工作的转变、治理方式从结果管理向过程管理的转变,而发生了从分散治理结构向集中治理结构的深刻变革。在分散治理结构下,县级党委政府布置的中心工作少,对中心工作实行结果管理,从而给予了乡镇较大自主空间和自主权,乡镇在工作上有轻重缓急之分,能充分发挥积极性、主动性和创造性,因而较少产生形式主义。伴随着资源下乡、监督下乡和强调工作落实,县级部门业务越来越多地转化为县级党委政府的中心工作,并且县级部门也加强了对工作落实的过程管理,乡镇需要“对标对表”顶格完成上级的工作任务,这使得乡镇自主权弱化、主体性缺失,乡镇缺乏政策创新、机制创新的空间和动力。分散治理结构与乡镇一线治理情境相匹配,而集中治理结构容易滋生形式主义。