OECD国家政府间财政关系:挑战、应对及其经验借鉴

本文针对20多年来OECD国家中央政府和地方政府间财政关系的分析表明,面对支出责任划分不明确、地方政府收支责任不匹配、纵向和横向不协调三大挑战,有些国家在应对挑战的过程中进行了成功的尝试,有些国家改革则未达到预期的效果。在此基础上,本文针对中国正在进行的政府间事权与支出责任划分、税收分权、转移支付等体制机制改革,提出基于OECD相关实践经验的可供借鉴之处。

地方政府财政竞争研究的新进展

地方政府财政竞争研究由亚当.斯密开启,布雷顿对它进行规范化研究。国外学者主要从支出竞争和税收竞争的角度进行研究。近年来,有学者开始关注财政竞争的影响因素,比如非合作均衡、异质性劳动力、高端人才的国际性流动、福利支出等。也有学者发现分权改革后一些发展中国家也存在着激烈的财政竞争。我国学者对地方政府财政竞争的研究深受国外学者的影响,研究的视角也主要是从公共支出竞争和税收竞争的角度开展,并逐渐运用空间计量方法研究政府财政竞争,促进了政府财政竞争研究的深化。

中国政府间财政关系实证分析——兼析基层公共治理的财政困境及路径

1994年分税制改革后,中国政府间财政关系在没有确定政府与市场、公共部门与私人部门效率边界下,向着财政收入层层集权、公共事务治理责任及相应的支出负担层层下移的方向演变,结果导致基层财政普遍处于“紧”运行之中,并衍生出一系列基层公共治理问题。理顺中国政府间财政关系,必须按“以公共需要为本”的公共治理观和公共财政观、“财政负担与财政能力大致对称”的政府间纵向支出结构安排观以及“基本公共品优先保障”的各级政府横向支出结构安排观,从根本上解决政府效率职能界定、政府间公共事务治理责任及相应的支出负担划分、政府间财政转移支付制度重建、打破城市与农村公共品分割分治的“一品两制”等深层次问题。

地方政府政绩困局的成因及其化解——以财政分权理论为视角

改革开放以来,我国财政分权改革尤其是1994年的分税制,赋予了地方政府特有的财政与政治双重激励,致使地方政府政绩导向偏离,政绩考核扭曲,深陷政绩困局。化解地方政府政绩困局,必须立足财政分权与地方政府经济行为的内在关联,推进公共预算制度改革和财政分权体制改革,从健全财政支出绩效考核制度、实施地方政府绩效预算等方面着手。

中国共产党领导下的百年财税改革历程、趋势和启示

中国共产党对财政经济工作的领导是取得革命战争胜利、维护国家政权稳定、促进经济社会发展的重要政治保障。百年风雨,百年征程,中国共产党领导下的财税改革实践始终与党的生存和发展同呼吸共命运,为民族独立、民族解放和民族复兴的伟大事业保驾护航。值此建党百年之际,本文试图通过梳理中国共产党领导下的百年财税改革历程,总结在新民主主义革命、社会主义革命以及社会主义现代化建设等不同时期财税工作的特点,深刻把握党领导下财税实践的改革趋势与发展逻辑,以期为更好发挥党对国家财政的领导,推动建立现代化的大国财政治理体系提供一定的经验借鉴。

后“营改增”时代的地方税收收益权法律问题研究——以上海市为样本

自1994年分税制改革以来,我国的财税体制逐步朝着科学化、民主化、法制化的方向发展。但是面对当今社会的新形势、新挑战,分税制改革中的许多漏洞正逐渐暴露出来,其负面效应不断显现。尤其是自2012年我国正式启动"营改增"试点工作以来,地方政府税收收益权问题逐渐浮出水面,其问题主要表现在地方立法权缺失和分配制度的混乱。

从两次大规模分权角度来重新认识我国传统计划经济体制

针对以苏联模式为蓝本的中央高度集权体制的弊病,中共领导试图通过中央与地方之间的大规模分权来构造一种全新的体制,发挥地方在经济管理方面的信息优势和释放其对国民经济发展的潜能。但这种在传统计划体制框架下运用过去具体管理方式的做法,必然因只关注到我们以往在经济管理上取得成功的外在分权形式,忽略了这种分权赖以成功的基本经济制度和资源配置方式,从而一开始就注定这种单纯靠"移植"具体管理方法的中央与地方分权体制存在着换汤不换药的重大缺陷。

发行地方公债的理论基础与必要性

在阐述公共支出理论、公共产品理论和财政分权理论的内在规定及市场经济体制改革的发展要求的基础上,对当前地方政府发行公债的必要性和可行性进行分析,得出发行地方公债是加强基础设施建设、协调区域经济平衡发展、促进经济持续增长的有效手段。提出目前中国发行地方公债已经具备一定可行条件,同时也存在很多不利因素,但随着相关体制改革的深化、相关法律法规的颁布、市场体系改革的跟进,这些问题必将逐步解决。

中国行业收入分配失衡的形成机制

基于微观调研数据,使用Mincer方程进行分析,发现企业职工的行业收入差距并不是企业所有制结构差异所引致的,而政府对相关行业的行政垄断是主要诱因。进一步基于2005—2014年省级区域工业行业的面板数据,采用GMM模型从地方政府行为视角研究行业行政垄断的生成机制,结果发现:地方政府对当地经济的参与程度以及地方的财政支出压力是影响行业行政垄断的重要变量;在地方政府的保护和支持下,与非国有企业相比,货币政策对国有企业的影响相对较弱。

“地方政府竞争”的比较分析

西方联邦制理论的精髓在于通过赋予地方政府更多的责任,促进地方政府竞争和经济效率的提高。但由于中西方地方政府所处的政治体制、制度环境、市场化水平等的差异,决定了双方在竞争主体行为、竞争手段、竞争效应以及规制协调等方面表现出很大不同。通过比较研究,将对规范我国地方政府的竞争行为产生良好的启发借鉴意义。

财政哺农支付规则设计与地方政府行为矫正

如何设计财政哺农专项转移支付规则才能有效矫正地方政府的扭曲行为?研究发现,财政哺农专项转移支付的政策效果主要由分配规则和当地农业经济发展阶段决定,随着当地农业经济的不断发展,为了激励地方政府开展“发展农业提升经济效益与反哺农民改善农民生计”活动,中央政府在财政制度中融入“奖励”规则较事后的“鼓励”规则,更能够有效引导地方政府正确、合理地分配财政支出。

我国县乡财政管理体制改革思路探析

当前的县乡财政体制存在一系列问题:事权划分不清,支出责任模糊并倾向于向县乡政府推移,地方支出主要依靠中央政府转移支付,收入权高度集中等。研究表明:"省管县"和"强县扩权"有助于改善县乡财政管理体制,但只有与地方民主建设相结合,才能做到面向县乡居民的偏好和需求提供公共产品与服务。解决县乡财政困难的关键在于:减少政府级次,细分各级政府事权和财权,实施彻底的分税制,扩大基于财力均等化公式的一般性转移支付补助占转移支付总额的比重。

地方举债权与财政联邦制的思考

从地方政府的负债恶化和预算法修改的呼声入手,评析地方政府的各种对策,在财政联邦制的框架内,以地方政府的举债权和规范市政收益债券为切入点,分析中央政府与地方政府的财政权力的合理和制度性划分,方法寻求到一个契合中国目前国情的财政分权模式。

财权事权联动考量下的财税体制合意性改革研究

中央与地方合理的财权、事权划分是我国财税体制改革的核心要义之一。分税制改革以来,学界多认为中央财权太大,事权太少;地方事权太多,财权太少。因此,学界呼吁上收与下放相结合的财权事权改革。通过数据与实证考量,发现中央与地方财权事权总体匹配,具体不合意;中央财政收入、地方财政收入、中央财政支出和地方财政支出与经济增长均呈现长期稳定的均衡关系;中央财政收入对经济增长的影响大于地方财政收入对经济增长的影响,中央财政支出对经济增长的影响小于地方财政支出对经济增长的影响。联动考察中央、地方财政收支对经济增长的影响,发现中央财政支出对经济增长形成负效应。由此,提出不应削弱中央财权、完善中央本级的支出制度、加大并健全转移支付制度和不应减少地方事权、赋予地方一定的税收立法权等对策建议。

地方政府债务对中国居民收入分配的影响——来自地级市和微观个体的证据

作为财政再分配形式的公共债务对居民收入分配具有重要影响,这种影响与债务筹资、使用和偿还机制相关。本文利用地级市层面面板数据和中国社会综合调查截面数据,从宏观和微观两个维度检验了地方政府债务对居民收入差距的影响。研究发现:(1)地方政府债务具有一定的收入效应,过高的债务规模显著加剧了居民收入差距,尤以城乡居民收入差距和城市居民内部收入差距影响最为明显,且主要源于经营性收入和工资性收入差距,这与地方政府债务有偏的生产属性和银行借贷属性密切相关;(2)从传导机制上看,以“贷款为主、市政建设为主、间接税为主”的债务筹资、使用和偿还机制,影响着政府债务的再分配效应;(3)市场化通过降低债务融资成本缓解其对收入差距的不利影响,无偏的债务支出结构有助于拓宽地方政府债务的受益群体,稳定且对等的偿债来源有助于弱化债务偿还的分配扭曲效应。

地方政府间事权配置的基本逻辑:现实验证与路径选择

近年来,财税体制改革的重点由侧重收入分配转向政府间事权与支出责任安排,利益关系主体向着省以下地方政府间纵深推进,这是构建"权责清晰、财力协调、区域均衡"的中央与地方政府间财政关系的自然逻辑。在这一进程中,需要进一步厘清和优化地方财政体制改革的逻辑起点和路径选择。基于对财政事权的支出结构现状及财力匹配度的实际评估,以事权划分属性为依据,结合不同层级政府和财政职责定位来规范地方政府间事权配置着力点,从事权理论与经验事实两方面规范省以下政府间事权配置范围与支出责任分担方式,探索地方事权配置的基本逻辑与路径选择。从支出责任与财力匹配度角度出发,对事权转移支付制度进行评析,为实现政府间事权、支出责任与财力相匹配奠定基础。

地方政府财政汲取能力:分布动态、地区差异及空间收敛性

通过构建地方政府财政汲取能力评价指标体系,利用2007~2016年中国大陆31个省份面板数据,采用熵权法合成单一化指数刻画各省份地方政府财政汲取能力,在此基础上,运用核密度估计图、Dagum基尼系数法分析其分布动态与地区差异,并借助变异系数法与静态面板收敛模型考察其σ收敛和β收敛特征。研究表明:(1)全国整体及三大区域地方政府财政汲取能力均呈趋稳上升态势,同时其绝对差异均有明显或微弱扩大趋势,且均表现出不同程度的梯度特征,多极或两极分化现象渐趋凸显。(2)总体差异整体有一定程度减弱但反弹势头日益凸显,区域间差异是总体差异的主要来源,区域内差异和超变密度的贡献均较低。(3)全国整体与西部区域地方政府财政汲取能力不仅存在σ收敛特征,也均存在绝对β收敛和条件β收敛特征,而东、中部两大区域均不存在明显σ收敛特征,但都存在绝对β收敛和条件β收敛特征。最后,根据研究结论提出了可供借鉴的政策启示。

制定我国《政府间财政关系法》的重点与难点

中央和地方的财政关系一直是国家着力改革和完善的重要内容。党的十九大报告提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”总体要求,是依宪治国理念在财政关系领域中的具体体现,为中央和地方财政关系的法治化路径指明了方向。应具象我国宪法中有关调整中央和地方关系的概括性规定,制定我国《政府间财政关系法》。制定该法的重点是以“权责清晰、财力协调、区域均衡”作为指导原则,明确调整对象与内容范围,具体包括政府与市场在公共产品配置上的职责与界限,中央与地方的事权划分标准以及与之相匹配的财力协调机制,配套的转移支付制度等等。制定该法的难点是如何与现行的、已有一定规模的相关法律法规进行衔接,以及以我国《政府间财政关系法》为核心构建完善的中央和地方政府间财政事权和支出责任的法律规范体系。

土地金融、土地财政与居民收入占比下降

本文探讨金融抑制条件下土地金融和土地财政在我国宏观分配格局演变中的影响机理与结果。研究表明:首先,地方政府在竞争加剧的形势下会通过土地金融和土地财政控制更多的经济资源,以维持公共投资增长。其次,我国金融规模越大,对宏观分配格局的扭曲效应就越明显,居民收入占比会随之走低,企业部门和政府部门的收入比例会上升。因此地方政府通过土地财政和土地金融撬动更多经济资源的发展模式是不可持续的,应该恢复其公共部门的职能,将土地权利还给个体,将金融部门的服务重点转向实体经济。

新冠肺炎疫情后增加地方政府可支配财力的思考

减税降费力度的加大以及国内外经济发展环境的不稳定性,再加上今年突发的新冠肺炎疫情等因素影响,使地方财政面临着较大的压力,需采取一揽子措施增加地方各级政府的可支配财力。首先大力发展新经济业态应对经济下行压力,培植新税源。从外部支持来看,延续目前的减税降费政策,加大执行力度;强化中央财政与地方财政的监督管理,提高资金使用效率;进一步调整转移支付结构,增加一般性转移支付,实现财力下沉;提高地方政府一般债比例。同时地方财政应发挥主观能动性积极采取措施:包括盘活地方政府各部门闲置资产、加强预算间统筹力度及预算结转结余管理、“紧日子”理念下大力压缩一般性财政支出及三公经费支出、提高地方国有企业集中上交利润比例、强化财政支出的绩效管理等。最终规范化制度化解决地方财力可持续性问题需进一步健全地方税体系,培育壮大地方税税源,使地方财政成为国家治理体系现代化的重要组成部分。