敏捷治理视角下基层数字负担的困境与破局——基于Y市“基层一张表”数字减负的研究

数字赋能基层治理被认为是减轻基层负担、提升治理效能的重要路径,但实践中数字系统冗杂、数据下沉困难等数字负担亦随之而来。敏捷治理理论注重技术的赋能价值,旨在采取灵活、协同、多元参与等手段快速响应复杂多变的社会问题,为基层数字负担破局提供了新视角。基于敏捷理念灵活性、协同性、回应性与参与性的特性,基层数字负担破局可从数据治理能力、条块协同能力、权责对等程度和专业分工程度四个维度展开。Y市“基层一张表”信息系统通过打造数据底座、赋能部门协同、规范任务派发、强化政企分工等措施,较好地减轻了基层数字负担,实现了基层治理效能的提升。在数字系统应用的基础上,进一步提升基层数据治理能力,增强政府各部门间数据“网络式共享”,明确各级政府的权责分配,加强多元主体合作共建,是有效化解数字负担的内在要求。

非常规任务得以执行的“适配—对接”:基层减负的自下而上进路

随着基层政府职能与所处环境的变化,非常规任务与专职任务、专业化运作之间的张力也日益凸显。通过对东部某市X街道职能部门完成非常规任务的过程分析发现,基层政府可以通过“适配—对接”机制在平衡张力的基础上执行非常规任务。“适配—对接”机制包括贯通责任传导、适配主轴资源、整合串联要素,以及显性化对接任务四个步骤,在完成上级部署的许多创新性工作的同时,保证了基层政府内部主轴例行化体系尽可能少受到影响,从而在治理实践中保持了某种程度的平衡。“适配—对接”机制作为一种自下而上的减负策略,在一定程度上为基层行政体系提供了一个压力排解出口,然而,也会导致向上传达治理能力信号时的虚高,提高上级政府预期,从而在另一个维度上加大基层治理与竞争的压力。

压力型体制下基层减负政策执行困境与优化路径--基于珠三角M镇的调研分析

在中央提出“为基层减负”的背景下,不同地方政府显现出差异化的政策执行样态:既有一些地方政府积极响应中央指示,着力解决形式主义与官僚主义顽疾,也有一些地方政府消极应对上级考核要求,以致中央减负政策执行难以达到预期。基于珠三角M镇调研发现:在压力型体制下,中央减负政策执行陷入任务分解与责任摊派的路径依赖困境,非但难以降低基层部门工作负担,反而致使其陷入遵照执行减负抑或主动加码的两难选择困境,甚至在完成减负指标之后,出现工作量超负荷弥补与报复性反弹迹象。因此,各级地方政府在减负前,需要破除科层制路径依赖,扎实推进减负政策;减负中,需要赋予基层自主裁量权,提升工作自主性;减负后,需要加强减负政策配套,形成减负长效机制,使中央减负政策落实到位,切实为基层减负。

“被技术治理”:基层组织负担的生成机制

以S县C镇社会治理办公室为案例,从技术治理视角阐释基层组织负担的生成机制。研究发现:上级组织应用治理技术存在多重惯性,致使基层组织成为“被技术治理”对象;基层组织需应对繁杂的程序性事务和技术性要求,常处于注意力超载的工作情境中,组织负担由此生成。作为回应,基层组织采取象征性治理、形式化治理和选择式治理等策略予以应对,导致基层治理效能难以提升。“被技术治理”的形成根植于官僚制的负功能和不均衡的县乡关系之中,也与我国基层治理目标和方式的转变密切相关。深入推进基层减负工作需与基层治理体制机制变革相结合,将减负与赋权、增能、激励等关联起来,在持续为基层减负的同时助力基层治理的现代化。

村级组织减负的多重制度逻辑与实践路径——以对广西的调查为例

以对广西的调查为例,发现村级组织减负涉及决策部门、基层政府、村级组织等主体,受到国家的治理逻辑、科层制逻辑以及村级组织逻辑三种制度逻辑的影响。多重逻辑主体在运行过程中并不顺畅,村级组织减负存在政策供给与资源配置不足、行政控制与基层自治冲突、责任担当与思想意识欠缺等多重制度逻辑障碍。为解决村级组织减负工作中的问题,亟需决策部门、基层政府、村级组织等多重逻辑主体实现协同合作,完善村级组织减负执行动力机制、村级组织工作负担响应机制、村级组织工作事务运行机制、村级组织人才队伍建设机制,以切实减轻村级组织的负担。

基层形式主义:表现、根源及治理对策——以T市调研分析为例

由于政绩观错位、能力不足、官僚主义、考核偏差以及制度漏洞等种种原因,致使形式主义不但未能根除,而且出现了新的隐形变种,成为困扰基层的一大顽疾。政绩观错位使得形式主义存在主观故意,本领恐慌使得形式主义成为工作惯性,官僚主义的存在使得形式主义得以滋生蔓延,考核偏差为形式主义提供了土壤温床,制度漏洞增加了治理形式主义的客观难度,"政治正确"的外衣使得形式主义具有隐蔽性。整治形式主义,要坚持靶向治疗、源头治理和构建长效机制,抓好思想教育、关键领域、权责清单、权力监督和制度建设,开展一场根治形式主义的大围剿和攻坚战,持续为基层减负松绑,让广大党员干部可以轻装上阵。

基层减负政策执行:审视与改进

基层减负是党中央为改进基层治理、提高政策执行力、增强基层干部获得感而推行的重大政策举措,2019年被定为“基层减负年”。通过运用党口发文增强执行势能、在科层传达中创新政策内容、媒体广泛宣传营造有利执行氛围、地方主要领导以上率下、建立专项工作机制高位推动等策略,基层减负政策执行在总体上取得了显著成效。但是,在实践中基层减负政策执行仍面临一些亟待解决的问题,如运动式执行、“一刀切”式执行、象征性执行,其根源在于思维定式与工作习惯、避责与邀功、政策对象与政策执行者重合。有效化解基层减负政策执行中存在的问题,应强化党的执行主导地位、以问责力度提升维护政策的权威性、形成崇尚实干的执行文化、推动执行信息有效流通、提升基层干部的话语权、增强执行主体的政策认同。

镇街综合行政执法改革为何难以落地?——基于“政策执行综合模型”的分析

推动镇街综合行政执法既是建设法治中国、深化行政执法体制改革的重要内容,又是完善基层治理体系、减轻基层工作负担的重要部署。通过理顺权责关系、整合执法资源、加强制度建设,镇街综合行政执法改革取得了一定成效。镇街综合行政执法改革面临政策问题相对较难、政策本身规制能力较低、政策以外影响变量复杂等问题,导致改革“政策悬浮”。当前镇街综合行政执法改革依然处在过渡阶段,需要根据政策执行情况及时调整完善,进一步厘清职责边界、健全运行机制、夯实基础保障、激发群众参与,精准赋能镇街政府,推动镇街综合行政执法改革落地见效,切实提高基层行政执法效率和水平。

行政发包和晋升锦标赛双重约束下基层减负的突破路径研究

我国的行政管理体制上存在各级政府之间压力层层向下传导的现象,除此之外,各级政府官员也存在为了在晋升锦标赛中取得晋升的资本而使出浑身解数,力求取得政绩的现象。故而必然使得处于行政发包和晋升锦标赛的双重约束和挤压下基层政府面临责任大、权力小、负担重的现实困境。在当下中央顺应时势,要求为基层减负的时间节点上,如果可以将几方面结合起来,规避行政发包等现象对减负的“张力”作用,创造性地建立并完善干部基层任职交流制度、弹性任期制并做到政府职能科学定位,就可以助力当下减负困境的解决。

基层负担周期性发生的生成逻辑及其治理——以“黄宗羲定律”为观察视角

中国官僚制从秦汉发展至今,变化万千又层级牵制,衍生出众多基层社会治理的命题。当前基层治理负担周期发生的现象可以从历时性的"黄宗羲定律"中寻找其生成逻辑。研究发现,黄宗羲定律与基层减负的过程存在三个方面的通约性,形态上"增-减-增"的周期相似、结构上变动的互质单元、路径上多维作用的官僚主义。由此揭示基层减负周期发生的生成逻辑。一是条块信息壁垒:智慧赋能的失效;二是唯上行动逻辑:动员减负的失败;三是纵向信息不对称:负担再生的根源。针对以上逻辑,需从以下几个方面克服减负过程中的形式主义:一是智慧联动,部门互通;二是监督到位,激励提效;三是意识共创,恢复信任;四是去伪存真,脚踏实地。

权责失衡与剩余权配置:基层减负进程中的“问责悖论”

基层减负进程中"问责悖论"的出现成为基层治理的痛点,严重掣肘了新时代经济社会的高质量发展与基层治理效能。宏观上,基层政府面临着全面问责体制下政策执行效果不确定性所带来的问责风险压力;微观上,基层政府官员面临着剩余索取权的紧缩,导致了官员政策执行不出事的避责形式主义执行。这种"问责—避责"的双重逻辑使得基层政府及官员在"干事"与"避责"之间来回钟摆。克服基层减负进程中的"问责悖论"核心在于激励机制的设置,政府如何设置合理的激励机制以实现对基层的有效监督但又不会消减问责绩效,这是政府组织治理的难题。通过构建"剩余权"与"控制权"互嵌的分析框架,探究了不同层级、部门间在控制权四个维度,即信息决策权、目标设定权、检查验收权、激励分配权中剩余控制权与剩余索取权错配下的避责形式主义执行。

上下级政府间的督考权:边界与规范——探寻我国基层负担背后的深层原因

为基层“减负”,首先要探究基层负担过重的根本原因。采用政治学研究中的“模拟研究法”,即将督考权放入上下级政府的“行动空间”进行深入研究,通过构建“督考行为”与“督考权”的可视化模型,探寻督考权的运行规律及行为后果,挖掘出督考权在基层负担中带来的实质问题。研究发现,我国党政机关中的“督考权”嵌套于组织管理活动中,形成与决策权、奖惩权相互衔接且彼此独立的运行逻辑,其无限制、无规范、不可诉的现存状态带来了“督考权”的结构性失范,从而引发基层负担过重等问题。因此,必须对“督考权”采取必要的规范、限制,并提供可诉的救济渠道,才能真正解决基层负担过重问题。

基层“减负难”背景下“林长制”实践困境及原因探析

“林长制”作为加强森林保护的创新管理制度,在协调解决森林资源保护方面发挥了作用,但在基层减负实践中仍有较多问题亟待解决。通过实地走访,发现其作为一项依靠上级层层推动的政策,在基层推广和践行过程中,存在着传统科层困境、监管错位与基层策略性执行以及资源的多样化与社会参与的缺乏等问题。在基层“减负难”的背景下,优化与变革制度结构、建立健全法律法规、提供专项保障资金、加强信息公开和鼓励公众参与方能推动“林长制”的长效发展、从而实现“林长治”的目标。

国有企业基层减负与管理提升相融互促

国网辽宁省电力有限公司贯彻中央“基层减负年”有关要求,综合考虑基层减负工作与“大公司病”治理。针对企业规模大、链条长、专业多等问题,开展形式主义问题大排查,确立了思想上、管理上双管齐下,综合治理的工作方向。多措并举,实施减负事项清单制,形成了基层减负长效机制。增强发文、会议、调研等工作的计划性和规范性,充分利用信息化手段减少基层单位参加会议、痕迹管理等方面的人员和时间成本,通过调整考核指标、对标指标进一步树立干事创业的务实导向。

提升基层干部治理能力对策研究

在社会治理体系和治理能力不断优化和提升的环境下,基层干部队伍建设逐渐规范和正规,但是在部分地区,一些老旧保守的思想依然存在,基层干部对政策的理解和实施也存在不同程度的问题。在脱贫攻坚的决胜阶段,要及时快速地解决基层干部内部存在的问题,才能解决好政府和人民群众之间的问题,逐渐完善基层建设。

从“增负减能”到“减负增能”:基层治理数字化转型的优化路径

数字化转型被认为是基层“减负增能”的重要工具,但在实践中有时却产生“增负减能”的结果。本文聚焦于基层治理数字化转型“增负减能”的生成机制及其迈向“减负增能”的优化路径,研究发现:第一,基层治理数字化转型主要依托行政发包制实现,在发包方“目标模糊”、管理方“‘积极’应对”、代理方“被动应对”的共同作用下,大量数字化场景并未服务于基层实际需要,反而挤占了基层工作人员的时间资源,这既加重了基层负担,也降低了基层处理其他日常事务的能力;第二,平台化是化解该困境的有效途径,其机制是构建统一的任务分派平台以降低重复性任务量、构建面向基层的数据共享平台以赋能其决策和管理能力、构建面向基层的技术平台以提升其日常事务的处理效率,以此实现基层治理的“减负增能”;第三,合作生产是实现平台化的关键,需要不同层级政府、技术企业与公民的共同规划、共同设计、共同管理、共同供给来构建“减负增能”的平台系统。因此,应以上下互动的“平台化运作”模式优化自上而下的“行政发包制”模式,吸纳基层、技术企业等主体参与数字化转型的规划、设计、管理等环节,使得数字转型服务于基层实战需要,以实现“增负减能”向“减负增能”的转型。

基层政社权责嬗递的联动逻辑、实践样态及融合治理

基层政社权责关系治理是推进基层治理体系和治理能力现代化的核心议题。改革开放以来,中国农村地区政社权责嬗递历经政府向社会尝试放权、政府向社会扩大放权、政府向社会收缩放权3个阶段。整个过程呈现出行政吸纳自治的实践样态。乡镇政府负担在行政吸纳自治的政社权责嬗递中形成,主要表现为工作任务量大和工作人员思想压力大。政策文件和网格化管理机制为乡镇政府权责扩大、社会权责缩小提供了实现载体,而基层事务宽泛化、政策刚性扩大化、监督考核过密化和政社权责模糊化是造成权责转化、负担加重的深层逻辑。为乡镇政府减负应坚持国家社会二元合一的价值理念,在渐进解决基层事务宽泛化、政策刚性扩大化和监督考核过密化等体制性问题基础上,将破解政社权责模糊化作为切入口,以村民自治能力为准绳重构乡镇政府和村民委员会等基层群众性自治组织权责体系。与此同时,通过党建引领和健全“三治合一”乡村治理体系的融合治理方式为村民自治提质增效。