中国式现代化视域下农村集体经济组织成员身份认定规则解析

农村集体经济组织成员的身份认定、丧失及身份丧失后的权益保留,关系到农村居民的切身利益,科学的制度设计是引导乡村善治、助推共同富裕、实现中国式现代化的保障。《农村集体经济组织法(草案二次审议稿)》(以下简称《草案二次审议稿》)关于农村集体经济组织成员身份的定义及认定应以户籍为基础,但不宜强制要求成员的基本生活保障需以成员集体所有的土地等财产提供,也不应把二者之间形成稳定的权利义务关系作为成员身份定义的必要条件。丧失成员身份的规定中,可以用“户籍+财政负担工资福利”的类型划分方式,把公务员、事业编制人员等群体排除在组织成员之外。对于务工、经商、服役、就学等原因“暂时离开”的成员,其土地承包权、宅基地使用权等核心财产权益的保留时间不宜一概而论,可根据权益性质确定合理的保留期限。《草案二次审议稿》可通过细化、完善涉及成员身份的相关规定,保护农村居民合法权益,提升农村居民参与自我管理的积极性,促进乡村治理体系和治理能力现代化。

农村集体经济组织成员资格认定的逻辑脉络及其展开

农村集体经济组织成员资格认定是农村集体产权制度改革的基础性工作,集体所有权主体的确定是该问题研究的逻辑起点。集体所有权不具有共有和总有等所有权构造类型的特征,同时投资关系说和类比国有资本授权经营体制论都不能对农村集体经济组织的产生渊源进行合理解释。在民法规范语境下,应将农村集体经济组织确定为集体所有权主体。就成员资格和成员权利的关系而言,两者相伴而生,成员资格实质上是从权利主体角度对成员权的描述,为成员权在主体面向的表达。基于此,集体成员资格认定的法律实质是对农民所享有的集体经济组织成员权予以确权。我国农村传统经营方式决定了农户是基本经营单位,从逻辑上应当将家庭成员与以家庭为单位取得权益的关系确定为按份共有,集体经济组织成员权主体应为集体经济组织成员而非农户。城乡二元体制导致户籍这一本质上与成员权利取得不具因果关系的因素被纳入认定标准之中,其证明作用不应被忽视。在传统路径下,应构建以出生事实为核心、其他亲缘关系为辅助的主体判断路径,同时明确列举其他除外情形,形成正反双向的认定机制。在农村集体产权制度改革背景下,基于股权类型设置,集体固有成员与股份经济合作社股东在范围上并非完全一致,未来应以恢复农村集体经济组织和集体成员权的私法属性为目标,分阶段对农村集体经济组织成员权制度进行渐进性改革。

集体成员诉权的组织法配置:法理、实践和解释性构造

《农村集体经济组织法》从体系性视角初步构建集体成员诉权机制,但仍然存在粗疏遗漏和诉权克减现象。运用组织法逻辑配置集体成员诉权并构设诉讼规则,纵向维度上应当尊重其不同诉讼阶段动态递进的三阶构造,横向维度上适用以诉讼目的为依据划分形成的三种类型。《农村集体经济组织法》主要沿着以撤销权保护成员权益、以代表诉权保护组织权益、以行政行为监督决议合法性的进路展开,尚存撤销诉讼规则错裂、代表诉讼规则疏漏、决议纠纷可诉性不明的问题,在司法实践的具体适用仍有极大解释空间。应结合集体成员诉权原理构设侵权诉讼、代表诉讼和决议诉讼,通过出台司法解释或法官采取扩张性解释拓展细化具体规则。

农地资源市场配置法律机制的完善

我国以土地承包经营权和土地经营权为基础的农地市场配置的法律机制,既存在市场机制的固有缺陷,也存在农村集体经济组织和集体土地所有权缺位的特定性局限。为实现市场对农地资源的有效配置,需充分发挥农村集体经济组织的民事治理作用和政府的市场管理与调控作用。应当完善农地市场民事法律机制,明确农村集体经济组织介入农户承包地经营权流转的法律地位和权利,扩大农村集体经济组织流转土地经营权的范围,完善农村集体经济组织的监督权利。应当完善对农地市场的管理调控法律机制,更好地发挥政府在农地用途管制、农业补贴政策和价格调控、产业政策引导、健全市场服务体系以及营造良好市场环境等方面的作用。

宅基地征收向宅基地收回的“逃逸”及其规制

实践中存在宅基地征收向村集体强制收回宅基地使用权逃逸的现象,并呈现为两种路径:一是向村集体基于乡村公益的宅基地收回逃逸,二是向基于村民自治的宅基地收回“逃逸”。此类“逃逸”行为规避了征收法的适用,侵害了农民权益。法律对宅基地使用权强制收回事由、程序、补偿和救济措施规定存在缺漏,人民法院对村民自治决议司法审查较为困难,形成了宅基地征收和宅基地收回之间的制度落差。应当从收回事由、程序、补偿等方面严格规制村集体的宅基地强制收回权,并通过明确村民自治的权限范围和相应的司法审查机制预防强制收回行为借村民自治之名遁入法治真空。建议对村民委员会组织法(修订草案)、农村集体经济组织法(草案)、农村宅基地管理暂行办法(草案)等予以完善。

农村集体经济组织法人的内在逻辑与制度表达

农村集体经济组织是实现乡村振兴战略的重要主体,《民法典》确认其特别法人地位,奠定了未来中国土地改革的基础。农村集体经济组织具有存续期间的先在性、组织职能的双重性、成员资格的封闭性和集体资产的公有性等特别属性,亦正是该特别属性导致农村集体经济组织陷入外延边界不清、组织职能分配不均衡、组织内农民难以受益和面临市场风险等制度困境,亟需进行法律上合理的制度表达。应厘清农村集体经济组织与村民委员会的角色定位并实现“政经分离”,适当剥离公共事业服务职能并强化生产经营性职能,在适度开放集体成员资格的同时设立成员双层结构,承认农村集体经济组织的破产能力,但应将集体土地所有权及非经营性资产本身从责任财产范围中予以剔除。

集体经营性财产收益权量化的困境与破解之策

早期的集体经营性财产股份合作以“股”指向资产份额为底层逻辑,随着改革的深入遭受了实质性违反公有制的质疑,并陷入“股”之定性和权能困境。改良后的集体经营性财产收益权量化明确否定了“股”之资产份额属性,但面临量化对象与作用范围错位、量化理论依据不足等问题。农村集体经济组织分配集体财产收益的方式,应当以集体统筹提供服务和福利为主,以向成员个人分红为辅,前者之经费应当通过提取公积公益金的方式优先保障,并充分发挥此种方式“扶弱奖能”的作用。鉴于法理依据不足,农村集体经济组织没有必要进行收益权量化,在无足够充分且正当的理由推翻时,剩余可分配收益按人头平均分红是最不具争议和最经济的做法。

集体土地房屋征收补偿对象和补偿标准问题研究

2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定了集体土地房屋征收补偿原则和补偿方式,但是没有明确补偿对象和补偿标准,目前只有部分省市对此进行了细化。但是这些地方立法存在立法权限不足、补偿对象认定标准混乱以及补偿标准不尽合理的问题,有待制定行政法规,统一补偿对象以及补偿标准的计算方式等。原则上安置补偿对象以法律界定的集体经济组织成员为限。安置房补偿应以一户一宅限定的合法宅基地面积认定为前提,同时确定一户内人均安置房面积的最低和最高标准,以保障被补偿人的居住条件。货币补偿标准应当坚持市场评估导向,保障房屋权利人的财产权。

论农村集体收益分配的法律逻辑

《农村集体经济组织法》形成了农村集体收益分配规则的基本框架,但第四十条第三款“集体经营性财产收益权量化”的立法授权,提出了新的解释难题:其一,什么是农村集体收益分配的财产基础,即“分什么”的问题;其二,如何实现农村集体收益分配的公平、合理,即“如何分”的问题。进而,应当解释农村集体收益的分配范围,即“分多少”的问题,并从理论上进一步校正农村集体收益分配的法律逻辑,即“按什么分”的问题。农村集体收益分配的财产基础是集体经营性财产的收益,而非集体财产的所有权或其他集体财产的收益。可分配的农村集体收益应当依据集体资产股份进行分配,而集体资产股份的多样化实践形态需要经由兼容性逻辑予以归正,从而形成以集体资产股份的公平配置为基础、以其他股份的效率性利益实现为延展的农村集体收益分配机制。

农村土地第三轮承包中“承包地调整”的规范逻辑

农村土地第三轮承包应坚持延包原则,通过有限的“承包地调整”实现农业集约化经营与承包地公平分配的平衡。农村土地集体所有制需对接《民法典》的私权秩序,农户是利用承包地的农业生产经营单位,农民集体成员才是土地承包经营权的权利主体,“承包地调整”的前提是承包地利用秩序的“大稳定”,通过有限的收回“整户消亡”和“进城落户”农民的承包地给新生人口、交回承包地的返乡农民以及嫁入妇女(入赘男)实现“小调整”。另外,以保障农民集体成员的生存利益为前提,将承包地“三权分置”后土地经营权流转作为补充手段,通过“确权不确地”“调利不调地”等,并结合农村集体经济组织统筹功能弥补土地延包中承包地调整的不足。

论乡村振兴背景下农村集体经济组织的侵权责任承担

明确农村集体经济组织法人侵权责任的承担,有助于为实现乡村振兴保驾护航。农村集体经济组织因其符合民事主体的设计原理与实际需求,适合赋予权利能力,相应地也具有行为能力与侵权责任能力。集体土地所有权不能纳入责任财产范围,因而农村集体经济组织不具有破产能力。对于职务侵权行为,应摒弃代理与代表区分思维,不区分法定代表人抑或其他执行人员。基于平衡农村集体经济组织法人、执行职务人员与被害人三方的利益考量,应明确区分外部关系与内部关系。对外部关系而言,农村集体经济组织法人与执行职务人员应共同对被害人负连带责任。对内部关系而言,应以执行职务人员的过错程度确定最终的责任归属。

农村集体经济组织法人治理机制的立法建构--以成员权为中心

农民集体作为集体生产资料的所有权人在我国法律体系中得到了普遍肯认,但是农民集体概念的模糊性、农民集体和集体经济组织之间的张力,需要在“农民集体—农村集体经济组织—集体成员”三元分析架构中引入成员权进行联结。成员权是集体经济组织法人治理机制构建的基础和核心,基于这一前提,需要在法人治理机制中体现成员权平等,内部治理机制中形成“权利制约权力”的局面,外部治理机制中尊重自治权的空间。集体经济组织的立法应当坚持权利规范范式的立法模式,接受成员权为中心的立法思路的审思和检视,同时要加大政府扶持的力度,创新政府扶持的方式。以成员权为基础构建要求以高于结构主义的立法思路对集体经济组织法人治理机制进行立法建构,集中体现为股权安排机制、民主决策机制、民主监督机制和利益分配机制。

农村集体资产股权配置的法理分析与立法抉择

农村集体资产股权配置是构建农村集体经济组织法人治理结构的核心内容,故农村集体经济组织法人的目的决定了农村集体资产股权配置的制度目标。在农村集体产权制度改革过程中,股权设置包括成员股和集体股两种形式,而股权配置的客体应当为全部农村集体资产。成员股是农村集体经济组织成员参加集体收益分配的依据,其因包含了成员的个体价值而具有人身属性,故成员股不得流转、不得继承,且在成员增减时需对成员股进行动态调整。通过立法明确规定集体股的设置,可以发挥法律的教育功能,将农村集体经济组织是农村集体所有制实现主体的观念强加给农村集体经济组织成员及相关主体,并纠正各界对农村集体资产股权配置中的“股”的本质属性的错误理解。在农村集体经济组织成员增减时,集体股可以发挥股份配置的“蓄水池”功能,从而避免成员股随成员变动而调整的复杂情况。

论农村集体经济组织法人的终止

农村集体经济组织法人能否终止是当前推进农村集体经济组织立法过程中的重点问题,理论界对此存在肯定说与否定说两种截然对立的观点。农村集体经济组织立法应当充分注重其与《民法典》总则编法人终止规范之间的体系衔接问题。农民集体和农村集体经济组织是两个不同的民事主体,后者并非集体资产的当然所有权人,农村集体经济组织法人可以拥有独立的责任财产。因此,允许农村集体经济组织法人通过解散或者宣告破产等方式终止不会损害《宪法》确立的集体所有制,也不会导致农村社区部分公共服务的缺失。农村集体经济组织法人终止产生消灭其法人资格并退出市场之法律效果,农村集体经济组织仍可作为一个组织体继续存在并承担法律所赋予的相应职能。

特别法人定位下农村集体经济组织财产权制度重构探讨

在特别法人定位下,我国农村集体经济组织财产权制度有必要进行重构。集体所有是我国公有制经济的组成部分,同时农村集体经济组织兼具营利性和社会保障等职能,其财产权制度重构不能简单照搬其他类型法人财产权制度。我国农村集体经济组织财产权制度重构应当以坚持社会主义公有制经济制度为基础,以特别法人定位为前提,以农村集体经济组织财产股权化为主线。我国农村集体经济组织财产权制度重构的内容主要包括:股权配置制度、经营决策制度、财产流转制度、行政监管制度、损害救济制度和有限破产制度等。

党建引领村集体经济组织赋能农民农村共同富裕的实践路径——基于山东省招远市D村的实证调查

村集体经济组织与农民农村共同富裕具有内在的逻辑关联。村集体经济组织的经济发展职能和共有共享的分配原则促进了农民生活的富裕富足;村集体经济组织的政治和治理服务职能为农户提供了生存和发展的基本保障,助推农村宜居宜业。现阶段,农民农村共同富裕主要面临土地细碎化制约农业规模化经营、农村公共品供给不足、小农户难以有效对接大市场和社会结构转型背景下如何重塑村庄生活共同体等现实难题。山东省招远市D村以党建为引领,充分发挥村集体经济组织在农民生产生活领域的统筹协调功能,通过统一流转农地经营权、优化农业生产服务、塑造品牌效应对接市场和重建村庄生活共同体,密切了党群干群关系,增加了农民收入,激发了村庄的内生活力和促进了农民精神生活的共同富裕。农民农村共同富裕应结合村庄现实基础分阶段、有重点地推进,重视和增强村集体经济组织对农民生产生活的统筹能力建设。

农村集体资产股权的可继承性研究

赋予农民对农村集体资产股权享有继承权能,不仅是当前中央政策文件精神的一致导向,还是未来农村集体经济组织法应当重点规范的内容。然而,目前在学理层面、地方实践和司法裁判中,均对农村集体资产股权的可继承性存有争议。鉴于农村集体资产股权满足立法上对遗产的特征要求,且《民法典》继承编为其纳入遗产范围预留了制度空间,故农村集体资产股权应当作为遗产继承。在此基础上,通过明晰农村集体资产股权不属于身份性权利、不承载社会保障功能、不同于其他涉农权利以及并非成员专属权益,对否认其遗产能力的观点进行辩驳,实现农村集体资产股权继承的充分证成。

农村集体经济组织成员资格认定的立法路径选择

农村集体经济组织成员资格的认定在理论界主要有法定化和自治两种立法路径的争论。为更好地维护成员权益,顺利推进农村集体产权改革,农村集体经济组织成员资格认定应选择法定化为主、自治为辅的立法路径。农村集体经济组织成员资格认定制度包括法定资格认定标准与程序、自治决定成员资格的范围与程序两方面。农村集体经济组织成员法定资格的认定标准应区分既有成员和新加入成员:对于既有成员的认定标准,法律应明确规定,同时明确,集体决议不应随意剥夺其成员资格;对于新加入成员的认定标准,除法律规定外,集体可以有更大的自治空间。农村集体经济组织自治决定成员资格的程序应交由集体决议。

农村集体经济组织准成员制度的立法指向与规范构造--兼评《农村集体经济组织法(草案)》第16条

研究目的:探析农村集体经济组织准成员制度的应然目的,并厘清准成员的群体定位、认定规范与权利构造。研究方法:规范分析法。研究结果:准成员制度不是集体基本保障功能的延伸,而是服务乡村振兴战略的“人才引入”、助力农村地权制度科学化的功能制度。准成员群体定位不应如《农村集体经济组织法(草案)》第16条所局限,而宜以非集体成员中的产业农民与乡土成员群体为核心;其认定规范宜构造为逐级具象的多层次规范体系,且应设置准成员登记簿与权利附注规范。在准成员权利构造上,不仅应排除集体成员专属的土地权利,还应排除所有以集体地权为基础之收益的分配权;结合宅基地“三权分置”指引,宜赋予准成员有偿取得附期限与义务之新型宅基地使用权的资格。研究结论:创设准成员制度可使集体经济组织制度更加周延,但制度设计的科学性不足,立法应予完善。

论我国集体土地使用权收回的法律属性——以在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家为背景

我国《土地管理法》第66条关于集体土地使用权收回的规定被广泛应用于乡村振兴、城市更新中。对于集体土地使用权收回的法律属性,即收回行为系行政行为还是民事行为,因没有明确的法律规定而引发法律适用的混乱。在我国宪制之下,集体土地使用权具有保障性、财产性、自然资源性等综合特性。这些特性为集体土地行政管理权的存在提供了物资基础和宪制基础。村集体经济组织(或村民委员会)经法律授权具有收回集体土地使用权的行政管理权,在行使收回职权时具有行政主体地位。集体土地使用权收回行为会引起行政法上的权利义务变化、具有行政行为的法效性。集体土地使用权收回的客体、主体及内容三者紧密相联,共同决定了集体土地使用权收回的行政行为法律属性。