新时代“枫桥经验”视域下基层综合执法改革的结构张力与路径建构

基层综合执法改革是国家治理现代化的重要环节。近年来,执法重心下移和执法权下沉有效缓解了基层繁重治理任务与有限执法权力之间的实践困境。然而,执法权下沉并不必然转化为执法效能,二者中间存在复杂权变因素。破解基层执法难题可以从“枫桥经验”中寻找答案。“枫桥经验”随着时代变迁不断丰富发展,体现了中国特色的基层治理智慧。将新时代“枫桥经验”推广到基层综合执法改革中,就是要在自上而下的党政统合、由内而外的价值引导、从外到里的数字技术支持、全面兜底的制度支撑下构建边界清晰、结构稳固的“执法共同体”,建立健全系统性、一体化的基层执法体制机制。

条块互动视角下基层职能整合的实现逻辑——基于S市G街道“三整合”改革的实证分析

在基层治理领域,条线属事与街镇属地之间的权责不对等,制约着基层治理效能的提升。面对基于专业化分工带来的职能碎片化问题,基层治权在职能部门与基层政府间寻求平衡、推进条块部门联合行动,是推进基层职能有效整合、提升基层治理能力的有益探索。从S市G街道“三整合”改革案例切入,梳理当地在行政审批、综合执法、城市管理三个重点领域的改革措施,探究基层治理中条块联合的实现机制。研究发现,基层条块互动并非简单的“条条带动块块”或“块块调动条条”的联动模式,而是在信息机制、压力机制和权责机制共同调节下形成了一种动态化、长效化的条块配合机制。在基层职能整合场域探索条块互动新机制,为深化条块关系提供了更广阔的视野。

差序同构:中国政府纵向职责体系的结构形态

科学完善的纵向政府职责体系是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系的重要支撑。中国政府纵向职责体系从外观上看是“上下一般粗”的形态。事实上,经过历次职能转变、职责优化和政府机构改革,纵向政府职责体系开始呈现“差序同构”特征。渐次形成的职责体系圈层网络,中央政府位于圈层中心位置,其职责要求作为原则性规则为地方政府所遵循,即“同构性”;不同于政府职责范围自上而下逐渐递减,地方政府履事责任的清晰度与行政链条长短呈正比,即“差序性”。纵向政府职责差序同构形态有利于确保党和国家大政方针上下贯通、实现有限资源有效整合、满足人民群众利益诉求。

从科层到发包:碳排放配额初始分配央地事权的规范配置

我国碳排放权交易体系进入全国碳市场与地方碳市场并存的“双轨制”运行阶段,碳排放配额初始分配的央地事权配置面临新的规范需求。当前碳配额初始分配的央地事权配置深受科层治理模式的影响,呈现横向事权集中与纵向事责下放的部门“垂直”主导;被悬置的地方政府与委重任的地方职能部门的横向“属地”虚置;碳配额分配中央委托事权与地方固有事权的交织形态。受“集权-分权”思维局限的科层事权配置加剧央地权界封闭、权能受限、权责错位的固有弊端,造成双轨结构下碳配额分配央地事权边界固化、层级管理下碳配额分配主体功能式微、目标考核下事权与事责分离导致的行动乏力。优化碳配额分配央地事权配置须遵循“控权-赋权”理念,实现央地权界由“中央主导-地方配合”向“地方实施-中央监督”的动态调整;以“有限发包-省级统管”实现央地权能的高效配置;以“共同但有区别”的合作治理与责任分工实现央地权责精准适配。未来应以“专章立法+权力清单”为载体,采取概括式与列举式相结合的立法模式,从形式法治到实质法治对央地碳配额分配事权展开体系化构建。

“条块关系”视角下地方金融监管双重领导体制构建

在地方金融领域,我国目前已经初步建立起了中央和地方分权监管的双层监管体制。然而,该体制目前仍然存在地方政府缺乏畅通渠道表达主张的“单线联通”、监管权责配置不平衡等问题。我国现有国家管理体制、央地事权分配结构以及地方金融监管“中央统一领导”的核心制度要求,决定了地方金融监管只能沿着我国“条块关系”的双重领导方向发展完善。地方金融监管双重领导体制,要求在中央政府层面专设国务院地方金融业务主管部门承担地方金融监督管理职权,同时明确地方政府地方金融监管局的金融监管和风险处置的具体职责,畅通中央到地方、自上而下的“条条”管理格局。

党政统合调度会的县域协同治理实践策略与制度保障

中国县域党政统合体制的实践以调度会的形式来运行,并通过多元协同和分工合作来强化条块部门之间的协作关系,以克服科层体制的弊端。党政统合调度会是一种正式规则与非正式规则交替使用的半科层化治理方式。这种治理形式虽然降低了科层组织的专业化程度,却为党政统合体制在县域的有序运行提供了平台,有助于提高地方治理的绩效。党对各项事业的全面领导、党抓住县域经济发展主动权、群众对党政统合的社会认同,为党政统合调度会的运行提供了政治、经济和社会等制度保障。

“弱马拉大车”:小组办的权力聚散与条块协调策略

“弱马拉大车”是小组政治的另一面向。对T区安委办的研究发现,其弱马身份根植于T区安委会“聚中有散”的权力结构,即办事机构的折扣履职阻碍组织实体化效果,高层领导的挂帅效应消减于科层叙事,牵头部门的实际地位与职责定位倒挂等现象制约了小组办的条块协调能力。对此,T区安委办发展出了刚柔相济的权力策略(高位推进、审慎威慑、渐进追踪、身份强调)。将协调策略置于任务情境中审视,发现任务情境与策略的权力类型呈模糊搭配关系;而与策略的权力用法呈偏好搭配关系,即偏好刚性用权以应对难度和风险均较高的任务情境,偏好柔性用权以回应难度和风险较低或不确定的任务情境。这两种搭配关系是任务完成逻辑中权力复制机制和“效率—合作”权衡机制的产物。本研究在一定程度上实现了小组政治在研究的对象、面向和焦点上的进阶。

综合行政执法改革中的条块关系重塑:一个分析框架

作为政府机构改革与基层治理体系建设的重要内容,综合行政执法改革面临着治理需求与组织效能之间的张力、执法工作稳定性与执法改革变动性的矛盾,需要解决行政执法职权“综合”与条块“一体化”等相关问题。从整体性治理的视角看,综合行政执法改革中的条块关系重塑应围绕整合、协调和激励建立行动框架,通过对县乡条块部门的结构调整与机制调适,实现有效合作,为改革的持续推进提供动力。

整体智治:基层治理模式创新的实践逻辑与实现路径——以浙江省“大综合一体化”行政执法改革为例

政府数字化转型背景下,整体智治成为基层治理模式创新的重要选择。其核心的理论逻辑表现为“制度—技术”双重嵌入治理过程,以系统性、整体性和协同性为主要特征,重塑治理结构和整合治理资源,实现基层治理的提质增效。从政府治理场域出发,深入剖析综合行政执法改革的典型案例,可以发现整体智治的实践逻辑,主要体现为流程再造、数字赋能、制度重塑和专业发展四个层面,有效破解基层治理中的权责分散、协同不够、监管缺位及队伍能力存在短板等难题。构建综合执法整体智治的长效机制,需要进一步理顺条块关系、完善执法与监管责任、建设数据集成平台及强化队伍建设。

解释政策变通:运动式治理中的条块关系

在压力型体制下,上级下达的过严指标常常导致下级的密集政策变通。论文集中关注政策变通的发生机制,强调运动式治理中一项政策往往会从日常工作变成政治任务,从而引发条块关系工作模式的转换,最终导致密集的政策变通。以计生政策为例,在常态治理的年份,省级领导受到的政治激励较弱,计生工作常常是"条条求着块块做",各级计生委需要各级政府部门配合其工作,这种情况下往往难以发生明显的政策变通;而在中央发起运动式治理的年份,计生工作变成政治任务,省级领导受到的政治激励较强,就容易形成"块块带着条条做"的模式,从而引发密集的政策变通。对1983年与1991年两个关键运动式治理年份的初步验证表明,省级领导受到的政治激励越强,省以下执行环节中的政策变通就越强。

复合职责:应急管理机构优化的理念创新与实践进路

当前我国应急管理机构存在行政定位与职责范畴偏差、职责实践“小应急”等特征及应急管理中机构协同障碍等难点问题。以条块结构下政府职责体系为分析框架,基于我国政府体系的特殊性,明确“条块”内嵌于政府职责是造成应急管理机构难点生成的主要原因,即应急管理职责作为一种特殊性的政府职责无法适配传统“条块”管理模式。因此,可以将不同类型、不同范畴的政府职责,通过常规性和非常规性、内部与外部、纵向专业与横向综合的方式进行非叠加式的有机整合,实现“复合职责”,推动应急管理机构的理念创新。在复合职责的理念下,提出建立应急管理跨部门协同机制、整合应急管理机构和拓展应急管理社会参与的政策建议,用以作为应急管理机构优化的实践导向。

条块矛盾再生产:政府机构下沉改革的实践悖论——以上海市J区房办下沉为例

以优化条块关系为目标的制度创新屡见不鲜,政府机构下沉改革是透视社会治理重心下沉过程中条块重构何以平衡的一个重要研究样本。本文以上海市J区房办下沉街道管理的改革为例,呈现职能部门派出机构下沉改革的逻辑起点与路径,并沿着“职能定位-资源配置-权威结构”的分析框架揭示了改革过程中出现的“条块矛盾再生产”实践悖论,并进一步探究其肇因、表现与制度性后果。文章指出“融条于块”式的机构下沉改革在强化了基层综合管理能力的同时,也带来了区房管局、街道以及新的街道房办三者之间职责的归属错位、资源的行政再分割以及权威关系二次模糊化,重新形塑的非正式的双重从属格局削弱了旨在破解责权不对等的机构下沉的改革绩效。文章最后讨论了条块结构在基层治理中的正向意义及组织学合理性,认为以条块结构为基础的非正式分权制衡是传统的“国家权力”对“官僚权力”制衡弱化时的补充手段,并从治理的合法性基础视角为后续条块协调研究提供了思路。

一统体制的内在矛盾与条块关系

在中央与地方关系研究上,最近十年发展起来的一种理论视角是从一统体制的内在矛盾出发,探讨此种矛盾引发的应对机制及其形成的国家治理模式和治理逻辑。但是,此种理论视角忽略了条块关系的作用,未能把条块关系纳入理论分析范围。本文试图拓展这种理论视角,把“一统体制的内在矛盾”扩展为“多元化的国家能力建构所包含的冲突”,为解释包括条块关系在内的中央与地方关系提供一般化的理论分析框架。本文认为,条块关系之形成,是中央政府为了建构多元化的国家能力、控制国家能力建构上的冲突所导致的结果。进一步,国家能力建构上的冲突的演变又导致了条块关系的演变。

从矿区政府到地方政府：中国油田地区条块关系的形成与演变

条块关系是由"条"与"块"分别承担的任务之冲突程度决定的,条块关系的演变也是由任务之间的冲突变化所导致的。如果中央政府需要下属政府机构同时完成多项任务,那么,多项任务之间的冲突将导致条与块的形成,而且,其冲突的严重程度决定了条块关系的特征,即决定了条块结合程度的高低。进而言之,任务之间的冲突程度上升将推动条块结合程度下降;反之,将导致条块结合程度上升。这一观点来源于多任务委托-代理理论,在本研究中得到了油田地区条块关系的支持,即可以解释在六个设市的油田地区条块关系的形成与演变。

“条块关系”视角下我国学校体育政策执行问题研究

当前,学校体育改革进入破解新旧问题的攻坚期,仍需采用不同视角及理论对学校体育政策执行中的“跨域”现象予以新认识,发现新问题,提出新对策。研究从“条块关系”视角入手,运用文献资料、逻辑分析等方法,对学校体育政策执行中的“条块关系”特征(“条条”嵌入、“块块”统筹和“条块”整体)及问题(“条条”冲突、“块块”封闭和“条块”分割)进行解析,并结合整体性治理理念,提出重塑公共理念、加强制度建设、强化责任意识、培育信息共享和树立利益意识等对策,以期纾解“条块”问题,改善执行基础。

城市基层治理能力提升路径:“条块”关系优化

在社会结构变迁的大背景下,推动社会治理重心下移、提升基层治理能力,必须超越简单地向基层"放权、放人、放资源"的传统路径。在基层治理事务日益复杂的情况下,基层治理能力的提升需要充分发挥"条""块"各自的治理能力优势,即发挥"条"在"专业知识"上的优势,利用专业的知识队伍,提供标准化和专业化的管理和服务;发挥"块"在治理辖区"熟人社会"中具有的"情感"和"道德说教"优势,运用其私人社会网络产生的非正式权力。基层治理能力的提升需要"条块结合",二者缺一不可。

地方政府如何通过工作专班改善城市基层治理?——基于一项小区综合治理专班的案例研究

地方政府运用各种议事协调机构重塑传统官僚体系的制度与实践,是应对治理环境复杂化与需求多元化的关键探索。工作专班作为这一探索的最新体现,其运行机制以及如何在治理实践中整合条块以提升治理效能,仍需深入的理论分析与经验研究。本文通过文献梳理提出,专班治理模式融合了整体性政府和弹性治理的治理理念,具备运动式与项目制治理的特点,并依托于中心工作的治理模式,展现出其在整合条块资源、运动式与科层制治理模式间实现互补的潜在优势。本文通过参与观察与深度访谈,对某小区综合治理专班进行案例分析,揭示了专班治理中的政治化、政策化以及长效化等核心运行机制,探讨了在工作专班框架下如何实现运动式治理向常规治理的适时转变。经验研究显示,有效的专班治理不仅需要重构传统科层制体系,还需要在阶段性完成运动式治理目标之后,与科层制治理实现适时动态转换,以对前期治理成效进行巩固和扩散。本文的理论提炼与案例分析对于地方政府运用工作专班机制以增强政府响应性和服务效率具有重要的实践意义。

组织互动与权力重塑--对计划经济时期上海街道联管组的制度分析

本研究基于档案资料,以20世纪60年代上海街道设置的生产生活联合管理组为案例,呈现街居这一行动主体在生产动员和日常管理之中所起到的重要作用,分析“条块”之间的边界摩擦。上海设立街道联管组的初衷是将游离于计划体制之外的社会群体纳入正式组织架构,使得基层的“社会性”服膺于国家的政治理性,但在实践过程中,街道联管组在行政上受制于条块关系,在功能上出现经济生产职能与社会管理职能的冲突,受限于不同主体的多元化激励结构,未能真正实现对“非单位人群”的有效组织和管理。本研究呈现了计划经济时期城市管理的复杂性,在理解新中国的“国家-社会”关系时,需要重视科层式的正式机构与社会群体之间的互动方式,进一步关注那些看似边缘的群体对正式制度和权力的限制与重塑过程。

C位策略:地方政府部门间竞争的政策发布逻辑

在地方政府以“若干措施”等方式向多部门下达任务时,各部门在响应的过程中存在着以凸显各自的中心位置(即争夺C位)为策略特征的政策发布行为,其本质是“条条”间的竞争关系。结合政府职责、压力型体制等相关理论,可以构建由“部门职责-政策工具储备”构成的分析框架,形成四种典型的C位策略,具体表现为基于时效策略的“先行发布”、基于亮点策略的“创新发布”、基于强化策略的“高调发布”和基于程度维度的“加码发布”四种形式。形成C位策略的主要原因包括对上竞争“注意力”、横向竞争“话语权”和对下竞争“指挥权”三个方面,总体目的是在有限的组织资源竞争中取得优势。分析“条条”部门间基于C位策略的竞争关系,有助于更加全面地理解地方政府部门的政策发布行为,并为进一步优化政府“条块”关系提供可供借鉴的思路。

部门工作“中心化”:县域条块关系的重组及其治理后果

基层治理转型存在诸多困境,县域条块关系是解释这一问题的重要叙事框架。在县域治理实践中,县级政府能够有效发挥统筹领导权,合理协调县职部门与乡镇政府的权力关系,以应对复杂多元的治理任务。然而,伴随着部门工作“中心化”机制的扩张,县职部门得以撬动“块块”的统筹领导权,强化对乡镇政府的支配,重组县域的条块关系。在新的条块权力关系中,县职部门的自利性持续扩张,不断弱化县级政府设置治理秩序、协调条块关系的自主性,并引发县域治理体系的肿胀与权责失衡,损害了基层的基础治理能力。部门工作“中心化”是央地关系调整下,上级政府过度使用政治化机制引发县域治理陷入“强统筹—弱自主”困境的产物。县域条块关系的理顺需要强化各级政府的常规治理能力,维护县级政府的统筹领导权,建立合理的条块边界与联动机制,进而提升县域治理效能。