检察行政附带民事公益诉讼制度的构建困境与突破路径——以检察环境公益诉讼为例

作为一种实践先于立法的诉讼制度,检察行政附带民事公益诉讼具有有效化解单一公益诉讼模式局限性,显著提高诉讼效率、节约司法资源,充分保障司法权威、保障司法公平公正等重要功能。但囿于当前法律对于公益两诉一并审理尚未从制度上予以确立,司法实践中行政附带民事公益诉讼这一制度在诉前程序、级别管辖和举证责任等方面存在一定的矛盾与问题。因此,需要不断探索优化路径来突破两诉衔接上的困境,从而构建检察行政附带民事公益诉讼制度,使得公益“两诉”能够取长补短,最大限度保护公共利益。具体措施大致包括取消附带民事公益诉讼的诉前程序,改变附带民事公益诉讼的级别管辖,明确举证责任,强化检察机关调查取证权等。

论检察主导的行业合规

作为检察机关推进企业合规的一种新模式,检察主导的行业合规是指各地检察院根据涉案企业所处行业的普遍合规风险,在全行业范围内的非涉案企业中推行合规管理制度的做法。与常规意义上的企业合规相比,检察主导的行业合规在推进主体、适用对象、实现方式等方面均有创新之处。不过,检察主导的行业合规也面临着三大困境:行政机关参与不足,行业协会缺乏权能,统筹协调机构缺位;行业案件的批量办理或双重处罚可能损害企业权益;合规指引效用有限,合规强制和合规激励应用过少。因此,检察主导的行业合规应当从以下三个方面进行优化:建立行检启动、协会实施、管委会协调的行业合规多方协同推进体系;搭建同行企业合规指标的信息平台,构建涉企案件互商互认的工作制度;建构和应用合规指引、合规强制和合规激励三大机制。

论企业合规中检察机关与行政机关的协作——以自贸试验区为例

自贸试验区建设的核心任务是制度创新,其中企业合规建设需要充分发挥多方主体的作用,尤其是检察机关与行政机关的协作。检察机关与行政机关协作推进企业合规改革,既是诉源治理的关键环节,也是检察监督的应有之义,在日常企业合规、涉案企业合规两大场域均有所体现。目前来看,自贸试验区检察机关与行政机关的协作初见成效,但仍面临法律依据不明、合规指导不足、合规互认不佳等问题。未来可以通过联合发布规范性文件明确机关职责定位,提供精准法律服务,畅通行刑衔接路径,强化合规激励作用,以助力自贸试验区创新发展。

行政违法行为检察监督制度的困境与纾解

行政违法行为检察监督制度是我国法治体系的重要组成部分,检察机关对行政违法行为的监督作为行政检察改革中的一项重要制度安排,在法治政府建设中发挥着重要的助推效用。然而在实践中存在检察监督依据不明确、检察监督范围狭窄、检察监督方法单一等诸多问题,基于此,应在法律和规范性文件上予以完善,监督范围从纵向和横向上进行扩充,通过检察建议制度、督促诉讼机制等的构建,不断创新和完善行政违法行为检察监督制度。

监检制约机制优化研究

监检改革之后,职务犯罪类案件办案质量下滑问题亟待解决。监检机关之间制约机制无法有效运行是职务犯罪类案件办案质量下滑的重要原因。同时,监检制约机制的有效发挥既需要本体制度的优化,也离不开证据制度和提前介入制度的完善。为此,应当从加强监察机关工作队伍建设、完善监察证据制度、优化提前介入制度等方面着手,优化监检制约机制,最终达到提升职务犯罪类案件办案质量的目的。

行刑反向衔接机制的模式分析与优化路径

行刑反向衔接是在审查起诉、刑事审判等司法程序后连通行政处罚的衔接机制。该机制既包括“不起诉后-行政处罚”模式,还包括“刑事判决后-行政处罚”模式。前一模式中检察机关充分发挥主导作用,通过制发检察意见与检察建议,实现不起诉案件的“出刑入行”,织密了轻罪治理责任网。后一模式中检察机关作为推进主体,在刑事判决后进一步判断行政处罚的必要性,全面追究违法行为人的责任。为优化行刑反向衔接机制,检察机关在“不起诉后-行政处罚”模式中要加强数字赋能,实现深入治理;在“刑事判决后-行政处罚”模式中要促进协同合作,破解程序堵点;在行政违法行为监督中要坚持跟进监督,确保衔接质效。

《监察法》第47条第3款(退回补充调查期间的监检衔接)评注

《监察法》第47条第3款规定了监察调查阶段与审查起诉阶段的衔接程序。该条款体现了监察机关和检察机关在共同办理职务违法和职务犯罪案件中互相配合、互相制约的原则,也反映出《监察法》与《刑事诉讼法》在衔接协调过程中尚需进一步明确和完善的关键问题。该问题既关涉如何平衡监察机关与检察机关的职能配置,又关涉相关案件的办理程序。在监察案件中,退回补充调查之后属于何种阶段尚不明确。其定性问题对办案方式选择和犯罪嫌疑人权利保障具有重要影响,是我国监察体制改革后出现的特殊问题。目前,学界对此未形成通说,该问题尚有较大论证空间。

“检行共治”视角下行政公益诉讼诉前程序的理论检视与实践机制

行政公益诉讼诉前程序是我国公益诉讼的特色制度,其运行的质效保障有赖于检察机关与行政机关形成共治机制。行政公益诉讼诉前程序历经萌芽、起步和发展的变迁过程,蕴含着追求公益与效益的统一、达致司法权与行政权的平衡、形成外部监督与自主纠错的秩序等功能性要求。从行政公益诉讼诉前程序的实践来看,虽然诉前程序在行政公益诉讼中呈逐年上升趋势,检察建议的回复整改率也整体呈上升趋势,但仍然存在被建议行政机关对公益矛盾应对消极、对诉前检察建议回应怠惰,以及检察机关的诉前检察建议刚性不足等机制缺陷。究其原因,主要是因为被建议行政机关调处公益侵害的驱动乏力、对诉前检察建议的判定和反馈机制单一、围绕诉前检察建议的运行机制不实等。鉴于此,行政公益诉讼诉前程序的机制完善应从优化调处公益侵害的驱动机制、补强公益侵害的共治机制、夯实行政公益诉讼诉前程序的质效保障机制等方面着手推进。

对检察机关垄断行政公益诉讼起诉资格之质疑及正位——以环境行政公益诉讼为分析重点

2017年6月27日修正后的《行政诉讼法》第25条第4款之合理性有待商榷,原因在于该款规定使得检察机关垄断了包括环境行政公益诉讼在内的行政公益诉讼起诉资格。检察机关作为法律监督机关和公益诉讼人的角色混同,在造成检察机关适用诉讼程序困难的同时,影响法院的正常审判和环境行政效率。检察机关环境公益起诉权作为公权力的一种具体表现形式,存在与其他适格原告相互配合并接受监督的客观需要。私人检察总长理论为公民个人以及社会组织作为适格原告提供了理论支援,解决了重构环境行政公益诉讼多元起诉主体制度的前提性问题。通过起诉主体序位制度的构建,可以最大程度地保障最优起诉主体的寻找和诉讼效率,进而实现环境行政公益诉讼"动力"条款效能的最大化。

检察机关提起民事抑或行政公益诉讼

《民事诉讼法》和《行政诉讼法》专家修改建议稿均提出了检察机关提起公益诉讼的立法建议,既有相同点,也有不同之处。检察机关提起民事抑或行政公益诉讼的案件范围大部分是相同的,因为公益诉讼保护的利益是公共利益,但有的案件的固有属性是"民事",行政行为违法侵犯国家利益和社会公共利益则属于"行政"的范畴;提起民事公益诉讼的被告是实施民事违法行为的公民、法人或其他组织,提起行政公益诉讼的被告是实施违法行政行为的行政机关;在程序构建方面有较多相似之处,但检察机关提起民事公益诉讼属于民事诉讼程序,提起行政公益诉讼属于行政诉讼程序,二者在行政前置程序和举证责任的分配两个方面有重大区别。

论环境行政公益诉讼的启动制度——基于检察机关法律监督权的定位

为回应日益严峻的环境问题,打造"天蓝水清"的美丽中国,需要诸多力量协同参与。检察机关基于其特殊的功能地位,依据《宪法》和诉讼法赋予的权力,在环境公益诉讼中常常能够发挥其他主体难以发挥的优势。当前实践中,检察机关事实上独享环境行政诉讼的起诉权。作为法律监督机关,其既可以作为原告提起诉讼,也可以通过支持起诉的方式参与环境行政公益诉讼,在环境行政公益诉讼的启动制度上尚缺乏相应规范,应通过对原告顺位、启动条件、程序设计和配套制度等方面做细节性考量和设计,以期完善环境行政公益诉讼的启动制度。

论检察机关启动我国行政公益诉讼程序

现行行政诉讼法启动我国行政公益诉讼程序的"天然"缺陷,导致"事不关己"的我国行政公益诉讼无一例外地陷入困境,亟需在立法上构建与之相应的制度。三种行政公益诉讼启动程序各有利弊,而三元式启动程序最佳,必须在坚持三元式启动程序的前提下,在现行行政诉讼制度中设置三种机制,以完善检察机关启动我国行政公益诉讼程序。

新时代行政公益诉讼制度的发展与实践

建立行政公益诉讼是新时代落实全面依法治国战略,深化依法治国实践的重要举措,能够有效维护国家和社会公共利益,监督行政机关依法行政,推动法治政府建设。作为行政诉讼制度的必要补充,行政公益诉讼在案件范围、线索来源、诉前程序、起诉人的身份地位、起诉期限、举证责任和判决内容等方面,具有与普通行政诉讼不同的特征。行政机关应当积极应对不断增多的行政公益诉讼案件,坚持依法行政,从源头预防和减少行政不作为、乱作为,助力法治政府建设。

以审查起诉为枢纽:监察法与刑事诉讼法衔接的制度路径

随着监察体制改革和司法体制改革的纵深化推进,职务犯罪案件的办理呈现出二元独立共存之实际格局,即“调查程序”和“刑事诉讼程序”。其中,调查程序受监察法调整,而刑事诉讼程序受刑事诉讼法调整,两者衔接的枢纽为检察机关的审查起诉程序。这一程序衔接体现在:监察机关调查的职务犯罪案件必须经过审查起诉程序方能进入刑事诉讼程序。其正当基础既在于审查起诉处于承前启后的中间环节,也在于法律监督职能的正常延展,还在于检察机关主导作用的角色扮演。当然,“以审查起诉为枢纽”的制度衔接模式目前还存在一系列的现实问题,因而需要通过检察机关切实承担主导责任,着力提升被调查人的主体地位以及提升法律监督的实际效果等措施予以完善。

新时代检察机关行政法律监督制度研究

检察机关对行政机关实施法律监督曾是五四宪法规定的首位检察权。中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》做出了部分恢复该项检察权的重大部署。监察体制改革后,国家在修改《行政诉讼法》中,将检察机关监督行政违法行为列入其提起行政公益诉讼的前置程序。2018年6月,全国人大常委会审议的人民检察院组织法修订草案二审稿中增加了"人民检察院行使上述职权时,发现行政机关有违法行使职权或者不行使职权的行为,应当督促其纠正。"国家司法体制改革与监察体制改革之间还有待进一步协调,需要从顶层设计层面,厘清检察机关与监察机关在监督行政违法中的角色关系与协作共治;明晰检察机关行政法律监督的价值、定位、原则与范围等,科学构建国家的法治监督体系,加快推进法治政府建设。

行政公益诉讼检察机关败诉案件检视及省思

对行政公益诉讼检察机关败诉案件类型及原因的研究,有利于进一步发挥公益诉讼起诉人职能,对促进行政公益诉讼制度的优化具有重要意义。通过对2018-2020年共25件行政公益诉讼检察机关败诉案件的分析表明,其背后深层原因包括程序和实体两个方面,涉及受案范围、起诉期限起算、诉讼请求提出、检察建议质效、不依法履职认定等问题。完善行政公益诉讼制度除公益诉讼起诉人自身强化理论知识和积累实务经验外,应进一步拓宽受案范围、设置独立的起诉期限制度、规范诉讼请求的提出、增进检察建议质效、明确不作为违法确认判决适用情形、界定履职主体、统一履职标准等。

论预防性检察环境行政公益诉讼的制度确立与具体推进

我国行政机关在执法层面存在履职不到位的问题,针对由此造成的环境问题,事前预防远比事后救济更为重要。对此,检察机关应切实发挥其监督职能和诉讼职能,秉持"风险预防原则"的理念提起预防性环境行政公益诉讼。检察机关在提起此类型诉讼时面临法律依据空白、救济对象难以认定、预防性责任承担方式匮乏等问题,基于实践需要,需明确检察机关提起预防性环境行政公益诉讼的诉求,规定法律依据,构建程序保障机制,以及探索预防性责任承担方式等举措。

行政公益诉讼的制度建构及完善建议

党的十八届四中全会提出"探索建立检察机关提起公益诉讼制度",为行政公益诉讼的发展指明了方向。从制度建构的角度研究这一制度,必须理顺各项构成要素之间的关系,准确界定相关概念,设定原告资格,逐步扩大受案范围,完善诉前、诉中及诉后全套程序机制,以有助于该制度的良性运行。

检察机关提起行政公益诉讼的举证责任

从行政公益诉讼试点的情况来看,在行政公益诉讼中主要由检察机关承担举证责任,公益受到侵害是检察机关承担举证责任的主要内容,行政机关不承担主要举证责任。本文认为,配置行政公益诉讼举证责任,应当考虑诉讼的目的、依法行政原则、与证据距离的远近、先前程序中的举证责任分配情况等因素。在行政公益诉讼中,应当明晰作为和不作为两类行政公益诉讼的举证责任,以期完善检察机关调查取证制度。

行政行为检察监督制度的构建

将"权力关进制度的笼子",这是法治社会的核心问题。检察机关作为法律的监督者,理所当然要对行政执法活动中的违法行为进行监督。文章围绕"构建中国特色行政行为检察监督制度"这一主题,针对我国行政行为检察监督的现实困境,提出"完善立法、方式创新"建议,以更好地发挥行政行为检察监督的作用。