党政联合发文制度化:要素体现与路径调适

党政联合发文制度化是将实践经验上升为制度,坚持党的领导和维护中国特色社会主义法治体系建设的重要内容。党政联合发文的规则演进呈现出不同时期党政关系调整的特殊逻辑,也为党政联合发文制度化提供依据。党政联合发文制度中的规制性要素主要体现为禁止性规则与授权性规则,规范性要素主要体现为比例原则与实事求是价值观,文化-认知性要素主要体现为传统公文观与党内政治文化。三种要素之间的互动强化决定着党政联合发文的制度结构,同时,各个要素之间又存在着相应问题。因此,需要通过贯彻自我革命精神、制定明细化标准、整合规则体系的方式进一步实现党政联合发文的制度化。

论党政机关联合制定文件的司法适用

作为贯彻落实党的领导的具体方式,党政联合文件深度融入国家治理。根据调整内容和调整方式的差异,可以将其分为宏观指导类和内部管理类。党政联合文件可能对权利义务关系产生间接影响,在司法审判中实际发挥了一定的作用,但受调整内容和调整方式的影响,其表现形式较为单一。内部管理类文件和宏观指导类文件在行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼中的作用也存在显著差异。在现有的法律框架下,党政联合文件可以作为法官裁判说理的依据,但其仅能够作为行政规范的补充。党政联合文件的司法适用与当前司法适用规则之间存在一定的张力。为消解法律规范主义与现实的张力,有必要探索党政联合文件司法适用的指引规则。

论党政联合发文的本质特征、现实困境与完善路径

党政联合发文是独具中国特色的一种法治现象,卢曼的社会系统理论为我们理解党政联合发文提供了新的视角。在社会功能分化的背景下,我国的“党”“政”系统在“运作封闭”与“认知开放”的基础上形成了结构耦合的关系。在此种政治实践中,党政联合发文具有一定的合理性和必然性,可以被视为“党”“政”系统的耦合机制,有助于加强二者间的信息共享、确保党的高效治理和政府决策的科学有效。但与此同时,党政联合发文还存在不完善之处。对此,需要在中国特色社会主义法治体系的框架内,对党政联合发文的规范属性、权力边界、备案审查等问题进行厘清,以进一步推动党政联合发文的规范化与法治化。

论党的规范性文件之规范效力——以生态环境保护领域为例

党的规范体系由党内法规和党的规范性文件构成。相较而言,党内法规属于中国特色社会主义法治体系的组成部分,获得了更多的学术关注,但针对党的规范性文件的专门研究相对较少。然而,在我国国家治理实践中,党的规范性文件绝不仅是传统意义上的政策文件,而且在特定领域、特定时期、特定条件下具备相应的规范效力,发挥关键性的作用。忽视党的规范性文件的效力问题,将难以证成党的规范性文件在现实中参与国家治理、调整相应国家与社会事务的正当性。在我国生态文明建设中,通过党政联合发文的形式,诸多党的规范性文件将党和国家的意志转化为生态文明制度创新与转型的规范指引,其灵活性、针对性强的优势满足了生态环境治理及生态文明建设的紧迫需求,典型代表领域如环保垂直管理改革、生态保护补偿制度、生态环境损害赔偿制度等。党的规范性文件之规范效力有别于党内法规的“溢出效力”。党的规范性文件在满足一定要件时发挥特殊的规范效力,主要体现为效力形式、效力程度和效力范围的特殊,其效力发挥的要件包括调整对象的重要性、内在属性的双重性、发展目标的探索性。

党政联合发文的适用冲突及类型化解决

党政联合发文是中国特色社会主义政党体制内嵌于国家治理体系而形成的一种重要治国施政现象。党的十八大以来,在加强党的全面领导所形成的政治势能影响下,党政联合发文的应用场域不断扩大,数量不断增多,在治国理政过程中发挥着越来越重要的作用。但实践中,由于党政联合发文突破了单一制发主体的效力位阶确定方式,因此在面对适用冲突时尚缺乏规范化解决机制。通过对党政联合发文进行类型化识别,综合运用国家法律法规和党内法规、规范性文件的适用冲突解决原则,合理确定党政联合发文适用冲突效力位阶上的选择次序,是目前党政联合发文适用冲突问题的解决思路之一。

政治势能的阶梯:走出多重制度逻辑之困——以G县P村脱贫攻坚政策执行为例

政策执行往往陷入多重制度逻辑之困中,阻碍政策变现与政党目标的实现。从政治势能的视角探究脱贫攻坚政策具有一定的可行性。党政联合发文意味着党的领导在场,党的领导凭借结构性政治势能(领导小组)与身份性政治势能(第一书记)的优势,经由宣传与概化信念等过程统一政治信念,将多重主体的制度逻辑塑造为统一的价值性政治势能,以此走出多重制度逻辑之困。党政联合发文与党的领导在场是脱贫攻坚政策有效变现的政治逻辑。趋势、权势、声势与造势、概化信念与借势做事构成政治势能的阶梯,阶梯越高,政策变现越快。政治势能的阶梯是中国共产党执政制度转化为治理效能的中介,构成中国共产党治国理政的特色。但是,应注意避免政治势能的泛化,可以从制度化入手对政治势能进行规范。

党政联合发文信息公开的困境及其成因探析——基于166个信息公开司法案例的质性分析

近年来党政联合发文数量急剧增加,其信息公开问题引发众多复议和诉讼等。公众面临着党政联合发文信息公开需求得不到满足的困境,而政府和法院存在着公众不信任、不认同和抗议“党政联合发文不予公开”的困境。借助166个与党政联合发文信息公开有关的司法案例,运用扎根理论的研究方法对公众起诉理由和证据逐句编码,结果表明:党政联合发文信息公开困境的形成原因在于党务信息公开链的断裂、党政联合发文属性的认知冲突、党政联合发文信息公开的实践冲突、救济权利的部分否定。该困境可尝试从法律规范、制度治理和增强共识三条路径加以突破。

论党政联合发文的类型及其规范途径

党政联合发文现象在建国初期就已存在,尤其是进入深化改革时期以来,党政联合发文现象明显增多。党政联合发文对国家经济政治社会的发展发挥着积极的作用,其存在具有一定的现实基础。但其规范属性不明确且缺乏相应的规范措施,导致加剧党政联合发文的溢出现象,对法治实践带来了诸多难题。党政联合发文是贯彻落实党的领导的一种方式,党政机关通过联合发文弥补国家法律、党内法规的滞后性。它是促进党内法规和国家法律衔接协调的具体措施。党政联合发文的分类是分析党政联合发文的本质属性和规范党政联合发文的前提;对党政联合发文进行类型化分析的基础上,讨论党政联合发文的属性及其规范途径。对规范党政联合发文方面,先设定印发党政联合发文的前提条件,防止其随意性;加强党政联合发文的事前和事后监督,明确其在司法实践和党政实务中的定位。

党政联合发文信息公开的司法审查

党政联合发文信息公开的司法审查以审查制发主体的形式审查规则为主。该模式容易加重信息需求与供给间的矛盾,模糊行政机关公开义务,无法满足相关诉讼需求。司法审查的规范化需引入实质审查规则,先对文件定性,再查明相应的公开规则,且法院可通过向行政机关及党的机关提出公开联合发文的司法建议,填补司法裁判之局限性。

党政联合发文的备案审查问题

党政联合发文在我国国家治理中发挥着重要作用。近年来,党政联合发文数量日益增长,兼具党的文件与行政规范性文件"双重属性"的党政联合发文的备案审查问题日益凸显。实践中,党政联合发文存在法律性质不易界定、备案审查标准难以统一、备案审查主体不明、备案审查能力不足等问题。当前,可以从联合发文的属性识别机制、备案审查标准、备案审查主体、备案审查能力等方面予以完善。

论党政机关联合制定文件的信息公开

党政机关联合制定文件是党的机关与行政机关共同行使国家权力的产物,其调整对象兼具党内事务与行政事务的双重面向。党政联合文件的公共性决定了其公开的必然性。实践中,党政联合文件的信息公开面临着对公民申请党务公开权利的救济不足,需要政府信息的公开予以补强;裁判说理结构简单,难以化解社会矛盾等方面的问题和困境。因此,应当探寻党务公开制度与政府信息公开制度的协调机制,科学厘定党组织、行政机关、司法机关在党政联合文件信息公开中的权力边界。

新时代党政联合发文制度的“政治势能”优势及其治理效能

“政治势能”是党的十八大以来学者提出的颇具中国特色的学术概念,强调“党的全面领导”所形成的“高位推动”特征是我国制度政策得到有效执行的重要原因。党政联合发文制度是新时代中国共产党治国理政的重要制度形式,也是我国独特的制度政策载体形式,在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中发挥了重要作用。作为一种制度设计,党政联合发文制度能够产生巨大的治理效能,主要是因为其在制定和执行过程中具有政治势能优势,具体表现为:价值性政治势能、制度化政治势能、体制性政治势能和一元化政治势能。党政联合发文有助于优化党政机构职责的协同性、促进党内法规与国家法律的衔接协调和降低治理成本与减少制度阻力,提升国家治理现代化水平。“政治势能”概念为理解新时代党政联合发文制度优势转化为治理效能的动力提供了理论视角,有助于进一步深化党政联合发文的研究。

中国共产党领导的审计整改制度:回顾与思考

审计整改制度历来受到党和国家的高度重视。建党百年来,不同时期的审计整改制度前后继承并逐步完善;受历史性因素、现实治理需求、执政理念等影响,党对审计整改制度的领导呈现不同样态;随着国家治理需求的变化以及对审计整改认识的深化,党领导的审计整改制度在名称、主体和内容以及整改范围三个方面呈现明显进阶。历史启示是:当下,应巩固和深化对审计整改制度重要性的认识,继续发挥党政联合发文的优势作用,充分借助党和国家监督体系的支持,进一步加强审计机关的工作。

论党政联合发文的分类治理机制

党政联合发文是我国独有的政治实践,是党政机关之间因特定需要而共同发文的一种行文现象,已从纯粹的政策载体演变为一种治国理政的常态化工具。党政联合发文具备很强的溢出效应,内容以国家社会事务为主,影响公民权利义务的分配和公权力主体之间关系,并且承担法律供给的作用。在我国党政体制下,党政联合发文成为一种可被研究和规范的对象。党政联合发文可区分为中央党政联合发文和地方党政联合发文。根据中央党政联合发文调整对象不同,将其区分为法源性发文和非法源性发文。就法源性发文而言,最重要的是做好源头治理,促进部分法源性发文尽快入规入法;适当引入联席会议制度进入党内备案审查制度。针对地方党政联合发文,引入"权利义务"要素,尽快将其纳入人大备案审查和司法审查范围。

关于混合性党内法规的理论与实证研究

混合性党内法规能不能作为概念存在?其与党政联合发文是什么关系?它因何“入”规?有没有必要“入”规?这些问题都与当前建立完善的党内法规制度体系、协调党内法规与国家法律关系、推进依规治党等任务密切相关。基于对党政联合发文的实证分析可以得出,区分混合性党内法规和其他党政联合发文,把混合性党内法规纳入党内法规体系,并进一步规范其调整范围、制定实施、备案审查、清理等基本问题,是贯彻落实习近平法治思想,加快建设完备的党内法规制度体系,实现以“良法促进发展,保障善治”的基本条件。为此,还应当结合党内法规的形式和实质特征,合理控制党政联合制定混合性党内法规的数量,并明确混合性党内法规的边界,将其限定在党政机构统筹改革、党的直接管理、党政同责等领域。

党政联合发文的“党内规范”属性及其效力

党政联合发文是国家常用的一种制定、颁发制度性和政策性文件的形式,其已发展为一种治国理政的常态化工具。通过对《中国共产党党内法规制定条例》第13条第2款的规范解释,“党政机关联合”能够成为“党内规范”的制定主体。在此基础上,党政联合发文具有“党内规范”属性,可以区分为“党内法规”和“党内规范性文件”两种类型。“党内规范性文件”类党政联合发文可进一步区分为“政策指导型”和“政策实施型”。党政联合发文除具有适用于党政机关的内部效力以外,“党内法规”类党政联合发文具有适用于党政机关以外的组织和个人的直接外部效力;“党内规范性文件”类党政联合发文具有适用于党政机关以外的组织和个人的间接外部效力。

新时代党政联合发文生成的政治-经济逻辑

2019年新修订的《党内法规制定条例》有条件地肯定了党内法规可以采取党政联合制定的形式。作为一种特殊的公文形式,党政联合发文虽然在实践中愈来愈普遍,但也因其横跨党规与国法不同制度体系的基本特征遭到文本形式是否具有正当性的质疑。事实上,党政联合发文的生成是基于政治与经济双重逻辑考量的结果。一方面,党政联合发文是系统论下法律与政治结构耦合的体现,是系统间沟通衔接的重要媒介;另一方面,这一特殊发文形式是基于过往治理经验的"路径依赖"与风险社会下决策出台"成本-收益"分析的结果。准确把握党政联合发文生成的内在逻辑将为后续探讨党政联合发文的制度定位、科学限定发文范围与权限、构建切实可行的监督救济机制提供可靠保障。

党政联合发文的司法审查困境及其因应

党政联合发文属于一种法律现象,并有其特殊的法定基本属性,但司法审查中发文的主体认定、内容审查、程序考察困境导致相关司法案件的驳回率十分高,发文有脱离司法审查的趋向。为避免人权保障的失位,人民法院对党政联合发文进行司法审查是必要的。党政联合发文可被划分为“绝对党务型”“绝对行政型”“相对党务与行政型”三类。在类型化的党政联合发文体系下,人民法院可联合党内规范的备案审查机关作差别化与精准化的司法处理,从而实现现行党内规范与法律规范体制下司法审查困境之逻辑应对。

论党内法规调整范围的清单控制模式——兼论党规与国法调整范围的边界

党内法规的调整范围存在一定的模糊之处,在一定程度上影响了党内法规的制定、实施以及党规国法的衔接协调。为进一步厘清党规国法边界,可采取清单模式明确列举党内法规应当调整的事项、不宜调整的事项以及党规国法共同调整的事项,并建构党内法规制定中的“过滤机制”、备案审查中的“拦截机制”、实施中的“发现机制”、清理中的“处理机制”,从事前、事中、事后多维度确保上述清单控制模式的有效运行。

论党政联合发文的党内法规的属性及其效力

联合发文党内法规是承载中国独有的党政体系与党政关系的有形载体,是全面贯彻党的领导的重要形式,是推动党政机构改革后的必然产物。围绕联合发文党内法规所进行的相关讨论,应从方法论、认识论和实践论三个维度展开,从“形式识别—属性判定—具体适用”依次分层探析,层层递进。基于方法论,从形式上判别联合发文党内法规应采取二阶识别法;基于认识论,联合发文党内法规兼具“党规”与“国法”双重属性,且二属性有一定的位阶顺序;基于实践论,联合发文党内法规具有党内适用与党外适用两种不同的具体适用路径。对于党内适用,联合发文党内法规属于党内法规的“真子集”,其制定、实施等环节均需与其他党内法规衔接,并与其他党内法规一样须严格遵循效力位阶原则。对于党外适用,联合发文党内法规制定主体的复合性,天然地决定了其在党外适用必须要厘清其行政适用的基本逻辑,注重党规与国法的协调。