地方人大预算监督立法现状评估与改进对策——基于38部省级地方性法规的文本分析

地方人大预算监督是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要抓手。《预算法》历经2014年、2018年的两次重要修正以来,中国人大预算监督的法律制度得到完善,各地相继开展了对预算审查监督条例的修订工作。然而,现有文献中针对地方人大预算监督立法的研究还十分薄弱,很少有研究予以系统性的现状评估。根据公共预算与政治问责之间的紧密联系发展分析框架,基于38部与人大预算监督相关的省级地方性法规进行法律文本分析后发现,中国地方人大预算监督立法中存在着政府信息供给不足,一些地方人大与政府之间政治对话得不到程序保障,法律责任条款的设定还有待加强等问题。据此为实践中中国地方人大预算监督立法的完善提供了具有系统性、针对性的政策建议。

人大主导立法的权力配置与制度完善

人大主导立法是新时代我国立法领域的一项特色制度,先后经历由政策提倡到法律确认的发展历程,在当前立法体制中具有充分的正当性和制度空间,其制度实践也已相继展开。既有研究从不同侧面深化了对这一制度的认识,但却忽视了从宪法权力结构层面展开阐述,导致现有研究缺乏统一的宪法基础,进而未能有效揭示该制度实践权力配置中的主要潜在风险。基于规范立场,在人大主导立法内部权力配置中,存在弱化全国人大立法主体性、限缩全国人大及其常委会立法权力行使空间的风险;在外部权力配置中,松散立法秩序的结构则是主要风险形态。为维持宪法秩序的协调有序,实现人大主导立法的制度功能,需要确立“有限主导”观念。在此指引下,应从强化全国人大及其常委会立法主导地位、明确和细化全国人大及其常委会主导立法的界限和规则、凸显和完善立法审议和监督环节3个方面进行制度完善。

进一步完善我国人民代表大会制度的若干思考

为了进一步完善我国人民代表大会制度,从当前来看,必须针对其在实际运作中所面临的主要问题,重点做好以下六项工作,一是进一步理顺执政党与人大的关系,二是进一步完善人大代表的选举制度,三是进一步完善保障人大代表充分行使职权的制度,四是进一步完善人大代表的罢免制度,五是进一步加强人大自身的建设,六是进一步加强人大的立法和监督工作。

改革国家审计体制 强化国有资产监督

加强人大立法监督,是强化国有资产监督的重要举措。改革国家审计组织体制 ,是加强人大立法监督的需要。由于受权限和体制等因素影响 ,国家审计在实践中很难保持应有的独立性和权威性。所以 ,为强化人大立法监督和国家审计监督 ,国家审计组织应由当前的行政型模式向立法型模式转变。

论新时代人民代表大会制度的坚持和完善

人民代表大会制度是我国的根本政治制度,其中议行合一原则相较于三权分立而言是更加科学的政权组织方式。人民代表大会制度正确处理了权利与权力的辩证关系,是对于资本主义民主模式的成功超越;采用民主集中制的组织原则,是党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一。人民代表大会制度经历了65年的发展,尤其是改革开放40年以来,取得了举世瞩目的成就,在未来的发展中仍然需要紧跟人民的要求,在处理与党的领导的关系、履行监督任免职权和人大代表制度中关于代表人数合适性、人大代表专职化、代表产生的规则和程序以及意见的表达等方面自我完善、不断进步。

加强人大对立法和司法活动监督的几点探讨

加强人大的法律监督,是一重要的时代主题。文章对人大监督的一些基本问题作了深化研究。在此基础上,文章提出,加强人大对立法活动的监督,要完善《监督法》,要重视立法清理及完善化走向,鼓励公众参与监督。文章主张,要加强人大对司法活动的监督,注重司法解释备案审查的监督,注重个案监督。文章认为,在当代中国,加强人大法律监督,要立足于从制度上解决问题。

论全国人大授权制度的法理基础与实践完善——以监察体制改革试点决定为例

全国人大授权行为具有鲜明的实践关切和协调改革与法治的功能,为实现其制度化提供了正当性。全国人大授权制度的实践离不开规范的背书,最主要的是通过对《宪法》和《立法法》的部分条款加以解释适用来实现。实践与规范之间的扞格导致全国人大授权制度存在授权主体不明确、被授权国家机关不确定、授权事项的评价标准无法统一以及授权后评估机制缺失等问题。全国人大授权制度要突破障碍必须从宪法和法律中寻求规范资源,同时应当在坚持合宪性原则的指导下探索可行的制度、规范、审查和评估路径。

完善我国人大制度的几个问题

我国人大制度已经运行了60年。理性地看,人大制度和人大运行,特别是宪法实施中还存在着一些问题。归根结底,在于对人大制度的根本性质、其权力位阶、其与人民、选民、执政党、政府之间的关系尚未理清。依照宪法,人大是最高国家权力机关,但人民是最高权力主体,人大(及其代表)应当对人民负责、受人民监督;人大的运行,依据民主选举基础上的权力集中制,而不是"议行合一",人大行使国家立法权,不能直接包办行政权力或者干预司法权力。而事实上,宪法所确认的人大权力还没有完全到位;执政党的领导权不能取代人大的决定权和监督权;为避免"自己监督自己",应当减少人大代表中党员官员的构成比例,同时,人大立法的重心应调整到政治立法、人权与权利立法方面。

论新时代省级人大常委会的地方性法规批准权

根据我国宪法、立法法、地方组织法的相关规定,省级人大常委会享有对设区的市制定的地方性法规的批准权。伴随着设区的市制定地方性法规数量的大幅上升,省级人大常委会的批准权在地方立法实践中也暴露出诸如批准权的定性不明、不同批准方式使用频率差别较大、对批准权的行使缺乏监督、对批准后实施的地方性法规监督不到位等问题。要破解以上实践难题,我们需要从省级人大常委会批准权法律属性的准确厘定、省级人大常委会的提前介入机制、地方性法规的事后备案审查机制、批准权行使的监督机制等方面进行法治建构,以期实现省级人大常委会的地方性法规批准权之规范运行。

论我国立法监督机制的完善

立法监督是一国立法工作中不可缺少的一个重要方面 ,也是完善一国法律体系的一项重要内容。如何建立和完善具有中国特色的立法监督机制 ,一直是我国法学界同仁们探索的一个理论与实践问题。文章在揭示我国目前立法监督机制缺陷的基础上 ,提出了由全国政协作为专门立法监督机构和建立立法听证的审查制和立法听证制度的主张。

遏制腐败:政治文明视野下人大本位监督体制的构建

腐败问题是人们最担忧的重大社会问题之一。遏制腐败的关键是权力监督体制的健全,建构人大本位的权力监督体系是从体制上消除制度性腐败的必然选择。建构人大本位的权力监督体系包括的内容:加强人大代表自身建设;尽早制定和颁布有中国特色的监督法;优化内部结构;提高监督能力;借助新闻舆论监督;提高和增强人大监督力度等方面。

回顾与展望:《立法法》修改的分类透视和实践反思

2015年《立法法》的修改,实际上集中指向了立法过程的立法权限、立法能力和立法监督三个关键环节。在立法权限上,表露出以立法引领和规范改革、发挥地方的主动性和积极性,但同时也注重维护法制统一、确保立法质量的修改意图;在立法能力上,强调要发挥全国人大及其常委会在立法过程中的主导作用;在立法监督上,增加了全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查的规定。《立法法》修改实施已两年多,存在一些不容忽视的问题。今后,在立法权限的划分上应逐渐放开对地方立法的过分限制;在人大主导立法的改革趋向下,地方立法权的放开应指向以立法能力提升为重点的人大代表制度的改革;《立法法》的重心应向立法监督位移,集中关注事后审查监督机制的建构;同时,应自觉实现立法名称的规范化。

论依法监察与监察立法

我国监察立法工作应当以"依法监察"理论为根本指导。依法监察是监察法治原理的核心内容,其为监察立法工作依次提出了三大原则:"法律优越"、"法律保留"和"依法规(一般性规范)监察"。"法律优越"原则旨在形成监察在法下的监察良道,保证立法权相对于监察权的优越地位,其基本含义是"不抵触"。监察机关只是宪法实施机关、不是宪法监督机关;监察法规本身具备宪制合理性,但需符合特定程序和范围才有普遍拘束力,在《宪法》明确规定监察机关有权制定监察法规之前,监察职权立法只能制定执行性规范。"法律保留"原则旨在厘清我国监察立法权限分配问题,要求某些法律事项必须由法律规定,监察机关不得僭越,或非经授权不得补充或创制。监察立法至少有10项保留事项,其中关于监察机关处置职权中实体法相关事项、关于留置措施的事项和关于监察程序与诉讼程序衔接的事项等3类纳入绝对保留范畴。法律的法规创造力原则于我国之适用空间有待进一步研究。"依法规监察"原则要求作出减损权利或预设义务之具体监察行为时,须有明确的法规(一般性规范)之行为规范为依据,组织规范推导的授权不足为据。省级及以下监察机关和派驻机构(派出专员)无权制定"监察规章";"监察内部规范性文件"作为内部规则只是监察机关的自我拘束,不是监察法规;同时明确监察解释之概念并厘清其与监察法规的关系。由此,在人大制度之下理顺法律与监察之间的关系,在中国特色社会主义法律体系框架下形成并完善国家监察规范体系。

临时性许可上升的法律问题——透视地方人大及其常委会的立法和监督职权

地方人大及其常委会在做好涉及临时性许可的政府规章上升为地方性法规工作时,首先要正确理解行政许可法的立法原意,“一年”的期限是地方政府就临时性许可提请地方人大及其常委会启动立法程序的期限;同时还要主动把握立法权限和时机,对临时性许可的合法性和合理性进行“再审查”,切实履行人大的立法和监督职责。

政治文明和人民代表大会制度

政治文明的核心是民主制度。建设社会主义政治文明 ,最根本最重要的是坚持和完善人民代表大会制度。而坚持和完善国家的这一根本政治制度 ,要求人大及其常委会依法履行职能。做好新形势下的人大工作 ,又必须健全人大代表制度 。

省级人大常委会合宪性审查的制度空间和机制构建

自地方扩容立法以来,地方立法主体"数量多、能力低"的现状、地方立法的本土化趋向和宪法变迁的可能性共同增加了地方规范性文件的合宪性风险。现有的备案审查制度和对地方性法规的审查批准机制尚不足以确保地方立法的合宪性,因而需要构建省级人大常委会参与合宪性审查的机制。在实定法层面,《宪法》《立法法》等相关法律为省级人大常委会参与合宪性审查提供了制度空间;在理论层面,对地方人大的宪法监督职能的探讨可以支撑省级人大常委会参与合宪性审查。省级人大常委会参与合宪性审查应以《立法法》第99条的审查要求权为核心,嵌入筛查机制进行合宪性预审,最终确立由省级人大常委会的审查原则、审查范围、与全国人大常委会的衔接协作所构成的"三位一体"的机制。