清代州县治理的区域特色、实施路径与基本策略——基于顺天府宝坻县的考察

在皇权下县遭遇巨大困境的背景下,州县治理成为清王朝实现国家治理目标的重要基础。清代的州县治理在基本制度设计上具有普遍共性,然而在疆域辽阔的传统中国,区域特色鲜明的生态环境以及人文背景深刻影响着县域治理的开展。就京畿地区而言,县级政权地处统治中心地带,又居于国家行政体制的底端。如果从基层民众的视角来看,县级政权统辖数百村庄,在民众看来它就是乡村社会之顶端。清代“皇权不下县”的行政特色以及简约治理的理念决定了县域治理的多元特性,清王朝将县级政权建设作为实施基层治理的核心任务,在此基础之上,国家意志与国家权力借助县级行政机制以及半官方、民间治理资源,形成了官民协同治理的基本策略。

清初漳泉地区屯田归并州县改革与基层治理

屯田归并州县是明代卫所制度在清初转型变革的重要一环。清初漳泉地区屯田归并州县的过程涉及屯丁银征收、科则调整、户籍编制、差徭编派等项,但在实践中存在总小甲赔累、奸胥舞弊等乱象。在清初漳泉地区基层社会治理中,从官府对屯田归并州县所引发诸种乱象的拨乱反正中,可以看到地方政府在基层社会治理的实践中经历了对弊政的革除、新制的不断探索与重申。这一过程不仅包含制度层面的因革损益,还呈现了基层社会中官府与各色人群互动的重要面相。

清代州县的“主奴集团”统治——透视“秦制”的根本特征

对于中国秦以后政治制度的本质与特征,国内外理论界迄今还没有一种确切的把握。由于清代政治制度是"秦制"发展的完备形态,因此,通过剖析清代的州县制度可以对这一问题进行更深入的探讨。清代州县官府是一个宗法性"主奴集团",内部充满各种依附关系、尊卑关系,州县官、幕友、长随、书吏、差役都不是有法律保障的自由人。"官府"作为与社会对立的统治者,又是一个统一的自利集团,上下尊卑相互依存,共同营私,对来自社会的反抗实行控制、镇压。州县官府的行政机制,以服从私人意志而不是以贯彻法律、制度为纽带。清代的州县财政是一种"家产制",表面上具有公共性质,而实际上却为州县官私人所支配;表面上国家定制严密,而实际上却遵循各种潜规则运作,有时甚至全无规则。所有这些,都反映了"秦制"的特征。

战国时期中央与地方的关系研究

战国时期,随着以郡统县的行政管理体制在各国的普遍推行,各诸侯国国君通过郡、县地方行政区及乡、亭、里等基层地域组织,自上而下形成了一个有序的统治网络,层层控制着整个国家。新的官僚制度的建立,便利了国君对地方官员的任免、选拔与考核权的掌握。中央对地方的视察制度的建立,具有考核地方民政、选拔人才并对施政方针征求意见等作用。与此同时,行县之制在加强中央、各级政权与基层之间的政治联系,加强中央王朝对地方的行政管辖方面发挥着一定的积极作用。监察制度的初步建立则是封建王朝加强专制统治的重要表现。国君对立法与司法权的垄断,是建立中央集权制国家的必然要求。户口的登记和赋役的摊派,内史、少府等国家财政机构的创设,标志着新型分立的单一制国家对地方经济的控制得到空前加强。发兵用符制度的建立,使得中央及地方军队的调遣权全部集中于国君一人之手。

唐代羁縻制度在桂西北地区实施的特点及意义

唐贞观四年(630年),唐太宗开始在桂西北地区实行郡县制和民族羁縻制度以后,自南北朝动乱以来整整三百年被排斥在中国历史之外的桂西北民族地区,重新回到中央政府的政治管辖之下,开创了桂西北民族地区历史发展的新纪元。

封建与郡县:唐宋时期地方治理模式之议

唐宋两代是封建与郡县之议较为集中的时期。唐代之议主要在太宗与宪宗两个时代,太宗意欲吸收西周以降封建的经验,进行宗室与功臣的同时分封。最终失败表面上是群臣反对的结果,实际上是“化家为国”背后政府形态转型的必然。宪宗时期柳宗元、白居易等人的论述,进一步证明了郡县制的优势。宋代之议贯穿两宋。北宋之初,面临辽人威胁,廖偁等人就呼吁封建。两宋之交,金人南牧,认为封建有利于危乱之世的声音越来越多,及至南宋稳定,倡议郡县才逐渐复兴。从内容上看,唐代之议,催生了关于地方官吏选拔的论题;宋代之议,则将地方官员选拔与“朋党之论”和“君子小人之辩”相联系。唐人论封建常与井田、肉刑合观。宋人在此基础上增设学校、乡射、军制。唐宋两代的讨论都围绕“大一统”框架下如何进行地方治理而展开。从结果而论,唐宋之议,皆以实行郡县制而终。史实证明:“大一统”是历史必然,郡县制是不可逆的历史潮流。

“顾炎武方案”与央地关系构建:寓活力于秩序

央地关系是一个国家的基础性制度安排,对经济、社会和政治运行具有重大影响。研究认为,秩序是国家治理的重要核心概念,中国央地关系深受郡县制传统的影响,郡县制传统有利于提高组织效率和建立国家秩序,但对国家治理也有较大的负面作用;在央地关系处理中,信息复杂性、信息不对称性、地方政府规模和数量,决定着活力与秩序这一矛盾的转化方向;顾炎武“寓封建于郡县”方案的本质,是在处理央地关系问题上同时兼顾活力与秩序的探索。借鉴顾炎武思想,本文提出“寓活力于秩序”的央地关系改革方案,即赋予县级单位更多行政和财政自主权,强调分权和活力,在县级以上单位实行中央政府的垂直管理,强调集权和秩序,形成“哑铃式分权结构”,并提出了相应的改革路径。