敏捷治理视角下基层数字负担的困境与破局——基于Y市“基层一张表”数字减负的研究

数字赋能基层治理被认为是减轻基层负担、提升治理效能的重要路径,但实践中数字系统冗杂、数据下沉困难等数字负担亦随之而来。敏捷治理理论注重技术的赋能价值,旨在采取灵活、协同、多元参与等手段快速响应复杂多变的社会问题,为基层数字负担破局提供了新视角。基于敏捷理念灵活性、协同性、回应性与参与性的特性,基层数字负担破局可从数据治理能力、条块协同能力、权责对等程度和专业分工程度四个维度展开。Y市“基层一张表”信息系统通过打造数据底座、赋能部门协同、规范任务派发、强化政企分工等措施,较好地减轻了基层数字负担,实现了基层治理效能的提升。在数字系统应用的基础上,进一步提升基层数据治理能力,增强政府各部门间数据“网络式共享”,明确各级政府的权责分配,加强多元主体合作共建,是有效化解数字负担的内在要求。

非常规任务得以执行的“适配—对接”:基层减负的自下而上进路

随着基层政府职能与所处环境的变化,非常规任务与专职任务、专业化运作之间的张力也日益凸显。通过对东部某市X街道职能部门完成非常规任务的过程分析发现,基层政府可以通过“适配—对接”机制在平衡张力的基础上执行非常规任务。“适配—对接”机制包括贯通责任传导、适配主轴资源、整合串联要素,以及显性化对接任务四个步骤,在完成上级部署的许多创新性工作的同时,保证了基层政府内部主轴例行化体系尽可能少受到影响,从而在治理实践中保持了某种程度的平衡。“适配—对接”机制作为一种自下而上的减负策略,在一定程度上为基层行政体系提供了一个压力排解出口,然而,也会导致向上传达治理能力信号时的虚高,提高上级政府预期,从而在另一个维度上加大基层治理与竞争的压力。

压力型体制下基层减负政策执行困境与优化路径--基于珠三角M镇的调研分析

在中央提出“为基层减负”的背景下,不同地方政府显现出差异化的政策执行样态:既有一些地方政府积极响应中央指示,着力解决形式主义与官僚主义顽疾,也有一些地方政府消极应对上级考核要求,以致中央减负政策执行难以达到预期。基于珠三角M镇调研发现:在压力型体制下,中央减负政策执行陷入任务分解与责任摊派的路径依赖困境,非但难以降低基层部门工作负担,反而致使其陷入遵照执行减负抑或主动加码的两难选择困境,甚至在完成减负指标之后,出现工作量超负荷弥补与报复性反弹迹象。因此,各级地方政府在减负前,需要破除科层制路径依赖,扎实推进减负政策;减负中,需要赋予基层自主裁量权,提升工作自主性;减负后,需要加强减负政策配套,形成减负长效机制,使中央减负政策落实到位,切实为基层减负。

镇街综合行政执法改革为何难以落地?——基于“政策执行综合模型”的分析

推动镇街综合行政执法既是建设法治中国、深化行政执法体制改革的重要内容,又是完善基层治理体系、减轻基层工作负担的重要部署。通过理顺权责关系、整合执法资源、加强制度建设,镇街综合行政执法改革取得了一定成效。镇街综合行政执法改革面临政策问题相对较难、政策本身规制能力较低、政策以外影响变量复杂等问题,导致改革“政策悬浮”。当前镇街综合行政执法改革依然处在过渡阶段,需要根据政策执行情况及时调整完善,进一步厘清职责边界、健全运行机制、夯实基础保障、激发群众参与,精准赋能镇街政府,推动镇街综合行政执法改革落地见效,切实提高基层行政执法效率和水平。

权责失衡与剩余权配置:基层减负进程中的“问责悖论”

基层减负进程中"问责悖论"的出现成为基层治理的痛点,严重掣肘了新时代经济社会的高质量发展与基层治理效能。宏观上,基层政府面临着全面问责体制下政策执行效果不确定性所带来的问责风险压力;微观上,基层政府官员面临着剩余索取权的紧缩,导致了官员政策执行不出事的避责形式主义执行。这种"问责—避责"的双重逻辑使得基层政府及官员在"干事"与"避责"之间来回钟摆。克服基层减负进程中的"问责悖论"核心在于激励机制的设置,政府如何设置合理的激励机制以实现对基层的有效监督但又不会消减问责绩效,这是政府组织治理的难题。通过构建"剩余权"与"控制权"互嵌的分析框架,探究了不同层级、部门间在控制权四个维度,即信息决策权、目标设定权、检查验收权、激励分配权中剩余控制权与剩余索取权错配下的避责形式主义执行。

“被技术治理”:基层组织负担的生成机制

以S县C镇社会治理办公室为案例,从技术治理视角阐释基层组织负担的生成机制。研究发现:上级组织应用治理技术存在多重惯性,致使基层组织成为“被技术治理”对象;基层组织需应对繁杂的程序性事务和技术性要求,常处于注意力超载的工作情境中,组织负担由此生成。作为回应,基层组织采取象征性治理、形式化治理和选择式治理等策略予以应对,导致基层治理效能难以提升。“被技术治理”的形成根植于官僚制的负功能和不均衡的县乡关系之中,也与我国基层治理目标和方式的转变密切相关。深入推进基层减负工作需与基层治理体制机制变革相结合,将减负与赋权、增能、激励等关联起来,在持续为基层减负的同时助力基层治理的现代化。

村级组织减负的多重制度逻辑与实践路径——以对广西的调查为例

以对广西的调查为例,发现村级组织减负涉及决策部门、基层政府、村级组织等主体,受到国家的治理逻辑、科层制逻辑以及村级组织逻辑三种制度逻辑的影响。多重逻辑主体在运行过程中并不顺畅,村级组织减负存在政策供给与资源配置不足、行政控制与基层自治冲突、责任担当与思想意识欠缺等多重制度逻辑障碍。为解决村级组织减负工作中的问题,亟需决策部门、基层政府、村级组织等多重逻辑主体实现协同合作,完善村级组织减负执行动力机制、村级组织工作负担响应机制、村级组织工作事务运行机制、村级组织人才队伍建设机制,以切实减轻村级组织的负担。

从“增负减能”到“减负增能”:基层治理数字化转型的优化路径

数字化转型被认为是基层“减负增能”的重要工具,但在实践中有时却产生“增负减能”的结果。本文聚焦于基层治理数字化转型“增负减能”的生成机制及其迈向“减负增能”的优化路径,研究发现:第一,基层治理数字化转型主要依托行政发包制实现,在发包方“目标模糊”、管理方“‘积极’应对”、代理方“被动应对”的共同作用下,大量数字化场景并未服务于基层实际需要,反而挤占了基层工作人员的时间资源,这既加重了基层负担,也降低了基层处理其他日常事务的能力;第二,平台化是化解该困境的有效途径,其机制是构建统一的任务分派平台以降低重复性任务量、构建面向基层的数据共享平台以赋能其决策和管理能力、构建面向基层的技术平台以提升其日常事务的处理效率,以此实现基层治理的“减负增能”;第三,合作生产是实现平台化的关键,需要不同层级政府、技术企业与公民的共同规划、共同设计、共同管理、共同供给来构建“减负增能”的平台系统。因此,应以上下互动的“平台化运作”模式优化自上而下的“行政发包制”模式,吸纳基层、技术企业等主体参与数字化转型的规划、设计、管理等环节,使得数字转型服务于基层实战需要,以实现“增负减能”向“减负增能”的转型。