论地方性法规的空间效力

地方性法规的空间效力是指地方性法规在什么空间范围内具有法律效力。地方性法规的空间效力可以分为“整体效力”“局部效力”“特定效力”和“区外效力”四种形式,其中“区外效力”是地方性法规的空间效力最鲜明的效力特征。我国现行宪法、立法法和有关法律并没有确立地方性法规的一般性空间效力,只是对“局部效力”和“特定效力”在制度上加以明确,对于地方性法规在“本行政区域”之外是否具有法律效力没有作出禁止性规定。从经济特区法规、自治条例和单行条例的立法程序来看,都不能作出否定地方性法规所具有的“区外效力”的结论。地方性法规的“区外效力”在横向和纵向两个方面进行效力延伸,横向空间效力是指地方性法规在其他行政区域的法律效力,纵向空间效力是指地方性法规能否约束中央层面的执法和司法审判机构。根据中国法的“域外适用”理论和政策要求,在确保地方性法规的合宪性、合法性前提下,地方性法规的“区外效力”应当得到制度的肯定和支持。

裁量基准二阶构造的法理展开

现代社会的高阶立法主要是一种框架秩序,行政机关制定和适用裁量基准时享有二阶裁量空间,裁量基准兼具法制定与法适用的双重属性。但是,上位法规范和一般法原则仍对这种二阶裁量有框架拘束力,故行政裁量基准制度的统合法理是“行政自主与法律拘束的统一”。这一法理既是行政裁量之治的核心要义,也是司法监督执法裁量理由的基本准据。行政规章和规范性文件都是我国裁量基准的载体,但目前规范性文件趋同化程度较高,宜加强地方政府规章的立法表达,形成层级裁量基准体系。

地方性法规增设行政处罚的规范基础

法律、行政法规对某一抽象事项已有规定时,地方性法规就具体事项增设行政处罚,包括完整增设与补充增设两种类型。对之进行合法性判断时,应根据地方性法规的规范效力推定立法行为合法,采取合法性推定的教义学方法。《立法法》第82条第1款第2项与《行政处罚法》第12条第1款共同构成地方性法规增设行政处罚的授权基础。《行政处罚法》第12条第3款无法支持地方性法规完整增设行政处罚,也不构成对地方性法规补充增设行政处罚的独立授权。地方性法规增设行政处罚,在不违反消极限制的同时,还应符合积极要件。地方性事务标准是地方性法规增设行政处罚的唯一积极要件,可从纵、横两个维度展开,区分为治理对象特殊性、区域特征差异性与治理能力差异性三个子标准。

法治化背景下档案法规体系建设研究

档案法规体系建设是切实推进依法行政、依法治档、档案治理体系和治理能力现代化的重要抓手。新《中华人民共和国档案法》颁布施行标志着档案法规体系建设开启了新征程。现有档案法规体系存在地方性档案法规滞后于时代发展需求、档案行政执法程序规定存在大量空白、档案法规与刑事立法衔接不畅的缺陷,亟须在习近平法治思想的科学指引下,修订老旧地方性档案法规、推进档案行政执法程序法治化、完善档案法规与刑事立法衔接。

地方性法规设定行政强制措施种类的困境及出路

行政强制措施是重要的行政手段,现行法上规定地方性法规仅可以设定查封、扣押的行政强制措施,并不合理。这种做法不仅不符合比例原则,而且也导致地方立法没有抓手,影响行政许可、行政处罚的实施。扩张地方性法规的行政强制措施种类设定权具有正当性,违背控权论、破坏法制统一、违反法律保留原则等质疑均无法构成反对地方性法规立法权扩张的决定性理由。从强制对象和强制程度两个维度进行考察可以发现,地方性法规不得针对公民人身权和法律保留的财产权设定行政强制措施。对于其他财产权,地方性法规不得设定破坏或者消灭公民财产以及直接导致财产所有权转移的行政强制措施,但是可以设定完全限制或者部分限制公民对财产的占有、使用、收益、处分的行政强制措施。地方性法规设定行政强制措施种类应当受到立法事项、比例原则、立法程序和事后监督等方面的限制。

行政规范性文件法律规制的路径探究

行政规范性文件是行政主体履行行政管理职能的重要手段及主要依据,行政规范性文件的合法性及规范性对于维护社会秩序、保障公民合法权益、督促行政主体依法行政具有重要意义。通过对当前我国行政规范性文件进行研究,发现存在制定主体超越职权制定文件、审查与监督机制未能发挥实效、对违法制定主体的惩戒机制没有落实到位等问题。为此,从明确制定主体权限基准、树立共同体意识和完善惩戒机制等方面探索规范行政规范性文件的路径。

国务院地方性法规审查活动探究——基于“组织关系势能原理”的国家组织法规范分析

国务院作为地方性法规、自治条例和单行条例的备案机关,展开着重要的审查活动,但并不对此具有改变或者撤销权限。宪法、立法法等设定的备案分工结构和改变或者撤销权限结构之间形成交叠错位样态,国务院对地方性法规的备案审查,正处于只备案而无审查权的区域。这是因为国务院同地方性法规制定主体之间,既非领导关系又非监督关系,而仅仅具有上位法制定主体的松散关联,不足以支撑授予审查权。不具有宪法规定的组织基础,使得立法也不宜赋予国务院地方性法规审查权。但国务院的审查活动却具有完善备案审查制度体系的结构性意义,比如,移送审查、衔接联动机制由此而生。

村民委员会处罚行为的合法性及其司法审查

关于村民委员会处罚行为合法性的分歧仍未消解,论争之症结在于对处罚行为的权力来源及性质认识不同。在权力分工视角下,村民委员会处罚权源自国家授权。村民委员会具备公法上的法律主体资格,其处罚行为属于一种实质意义上的行政处罚。依据现行法律规定,该处罚行为存在合法性边界,村民委员会的处罚可减损村民的成员权益而不得侵犯其公民权益。村民不服处罚行为的,可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》与《中华人民共和国村民委员会组织法》提起行政诉讼。人民法院在审理相关纠纷时,应在审查范围、审查强度与判决方式等方面保持司法谦抑,避免侵犯村民自治权。

行政垄断规制与企业投资水平——基于公平竞争审查制度的准自然实验

打破地方保护和市场分割,是建设高效规范、公平竞争、统一开放的全国统一大市场的重要着力点。从微观企业的投资总量入手,使用2013—2019年A股上市公司的数据,以DID模型作为基本分析工具,探讨了公平竞争审查制度对企业投资水平的影响。研究发现,区域层面行政垄断会通过推动企业投资而拉动本地经济增长,而公平竞争审查制度的实施将相对抑制高行政垄断地区的企业投资水平。异质性分析发现,这一相对抑制作用在过度投资水平越高、全要素生产率越低、市场集中度越高、市场化进程越低、利润越高、收入越稳定、政府补贴越多、融资约束越低、银行借款越多的企业中更为显著,这表明公平竞争审查制度对高行政垄断地区企业投资的相对抑制作用在主体越受庇护、市场机制越完善、内外源融资来源越多的情况下呈现了更为显著的作用,进一步验证了公平竞争审查制度是通过抑制行政垄断的庇护渠道而影响企业投资的。

政府数据开放的立法进路--基于35部地方立法文本的考察

随着大数据深入发展,政府数据日益成为重要战略资源。学界对推进国家层面政府数据开放立法已有共识,但就立法模式的进路争议不断。政府数据开放立法的权利基础由政府公共服务属性和公民“公共数据权”相嵌而成,决定了相异于政府信息公开的立法路径。35部地方立法文本于篇章结构和条文内容等方面积累了立法文本资源,同时也难掩地方立法差异化明显、政府数据所有权属性界定不明、立法依据混淆等缺漏。地方立法分散化积弊成为政府数据进一步开放的桎梏,地方囿于自身立法权限,已然无法应对当前窘境。制定政府数据开放行政法规具有合乎行政法规范的逻辑理性,或为良法善治之进路。应汲取地方立法有益因素和域外有益经验,从科学明晰政府数据权属、坚持鲜明公共价值导向、缜密建构法规篇章体例、筑牢政府数据开放安全底线、合理实施相关配套政策等五维价值进行考量,推动《政府数据开放条例》建构方案最优化。

法规事先审查:原理、基准与程序

确定某类法规纳入事先审查范围,需要考虑其必要性、可行性和分权原则,发挥实际审查效果,同时兼顾立法成本和立法效率。在我国法规事先审查制度中,对自治法规的事先审查旨在提升其效力位阶,保障少数民族合法权益,保持多民族国家的法制统一;对设区的市法规的事先审查基于现阶段设区的市的立法水平的局限性,从而对其立法权力予以适当限制,保持多层级政府间的法制统一。法规的事先审查基准重在其立法权限和立法程序,自治法规还需审查其是否属于自治范围事项以及立法变通事项。法规事先审查形成了“非正式程序中的严格指导”与“正式程序中的宽松审查”相结合的制度安排。在非正式程序中,经由全程参与、广泛咨询和统一审议,提升了法规的合法性、民主性和科学性,使得审查深入至适当性、协调性和技术性层面;在正式程序中,批准虚化为法定的确认步骤,发展出“附修改意见的批准”“退回修改后再提请批准”等多元方式,使得法规事先审查更具弹性空间。

论行政规章的民事司法适用

经审查认定为合法有效的行政规章可以作为民事裁判说理依据。但部分司法实践径行将规章作为裁判依据适用或者未经审查即作为说理依据,削减了论证的外部正当性,且不加合法有效审查的规章可能超出法律、行政法规的授权范围或者与上位法相抵触,这涉及公法对私法自治的过分干预,将扰乱民事司法秩序。在现有规范下,构建规章间接干预私法自治的两个通道——说理裁判依据和事实构成,以保障规章的说理适用;同时,借鉴行政诉讼较为成熟的实体性审查标准对规章进行合法有效审查,在考量审查结果时关注审判权的谦抑性,共同保证民事裁判对行政规章的正确适用。

国土空间管制、土地非均衡发展与外部性研究：回顾与展望

研究目的:通过回顾国际上国土空间管制的发展历程和国土空间管制带来的土地非均衡发展、空间外部性问题,分析国际上在立法、经济和管制上的内部化政策和趋势,为中国推进国土空间管制的理论和实践提供参考。研究方法:采用文献回顾和归纳比较法分析其发展趋势和特点。研究结果:(1)国际上国土空间管制经历了数量管护、质量管护、生态管护和发展限制4个阶段;(2)国土空间管制会产生土地非均衡发展和空间外部性;(3)在采取的管制手段和政策的过程中,土地资源空间的异质性、不可移转性、比较优势的差异性、多宜性决定了完全依靠市场来配置资源难以达到帕累托最优,因此实施国土空间管理(spatial management)与空间治理(spatial governance)是世界通行的做法。研究结论:发展受限程度测度、外部性空间扩散规律、机理等问题有待未来进一步研究。

浅谈化妆品监管信息化建设和智慧审评展望

信息技术自诞生以来,一直以日新月异的速度发展,涌现出大量可服务于政府监管的技术和手段。近年来,国内外化妆品监管部门均致力于信息化建设工作,通过对数据信息的采集、挖掘和利用,不断提高监管效率。本文对我国化妆品监管相关信息系统建设情况进行了回顾和总结,与欧美日韩等发达国家和地区的发展现状进行了比对。在此基础上,结合《化妆品监督管理条例》修订情况以及未来监管趋势,为信息系统的优化以及在智慧审评中的运用提出合理化建议,对我国化妆品监管信息化建设的发展进行了思考和展望。

孙志刚案的启示:违宪审查还是违法审查

孙志刚案引发了三位法学博士向全国人民代表大会常务委员会递交建议书 ,建议对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行审查。笔者认为 ,这是“违法审查”而不是“违宪审查”。违法审查与违宪审查在审查对象、审查主体、审查层次、审查程序、审查方式上都有一定的区别。我国对法律性文件审查的机制可以分三步走 :违规审查、违法审查。

环境保护法按日计罚制度再审视——以地方性法规为视角

为了解决"守法成本高,违法成本低"的问题,新《环境保护法》规定了按日计罚制度,环保部制定了按日计罚的实施办法,地方环境立法更是将该制度广泛用于对环境违法的制裁。在此形势下,重新审视按日计罚已有必要。作为具有行政强制执行性质的行政处罚,按日计罚制度的适用必须非常重视其行为的违法性、社会危害性和行政强制执行的国家意志性,摒弃"罚无上限";允许地方性法规适当拓展和细化按日计罚制度的适用范围和"违法排污行为"的类别,但不做偏离上位法规定的过分"变异";及时与其他责任方式综合运用,而不能一味地"一罚了之"。

论我国公立高校教师职称评审权的公法规制

当前,在高等教育领域"放管服"改革逐步深化的宏观政策引导下,政府对公立高校教师职称评审的"审批式管理"开始被"质量导向"的"监管式治理"取代。据此,公立高校教师职称评审权的行政规制,正在由"显性"转向"隐性"。然而,这并未改变公立高校教师的职称评审权作为行政权的现实窘境,政府依旧将公立高校教师职称评审视为国家"委办事项"。要破解我国公立高校教师职称评审权规范与保障的一系列难题,必须走出将其界定为"内部管理权"抑或"行政权"的误区。从理想的状态而言,公立高校教师职称评审权应回归作为学术自治权的本质并被纳入公法规制的视野,进而形塑"国家法"与"大学法"良性互动的"合作规制"结构。

论行政紧急权力的宪政基础及其规制——从“巴黎骚乱事件”说起

行政紧急权力是国家紧急权力中的重要部分,是紧急状态法制的核心问题。为了更好地进行紧急状态立法,需要对行政紧急权力的宪政基础、宪法规范、宪法性质及宪政规制做深入研究。行政紧急权力在宪政上是必要的,但其性质不应具有“超宪性”,其宪法规范依据需要进一步健全和完善。对行政紧急权力需要立法和司法方面的宪政规制,特别是来自司法审查的制约。

论地方性法规行政处罚补充设定权

扩大地方性法规行政处罚设定权是行政处罚法修改的一项重要任务。由于设定行政处罚本质上是立法活动,因此扩大地方性法规行政处罚设定权,不仅要考虑地方治理实践的需求,更要符合立法权配置的基本原则。《行政处罚法(2021)》因应行政处罚实践的需要,在适度增加地方性法规可以设定的行政处罚种类的同时,通过明确地方性法规在上位法对违法行为未规定行政处罚情况下可以补充设定行政处罚,一定程度地扩大了地方性法规设定行政处罚的范围。补充设定权条款的确定,在丰富《立法法》第73条规定的地方立法类型的同时,也意味着其所设定的行政处罚要受制于上位法对违法行为的规定,处于从属地位,既要遵循“不抵触”原则的实体限制,也要保持必要的克制,还要受到严格的程序约束。

比例原则视角下地方环境行政规制合理化研究——以农作物秸秆禁烧为切入点

地方政府作为行政区划内环境质量的法定责任主体,其环境保护义务的有效履行与行政规则的合理化程度密切相关。然而现阶段以"农作物秸秆露天禁烧和综合利用"为代表的地方环境行政规制,普遍存在规制目的错位、规制手段单一、利益衡量片面等合理性欠缺的问题,不仅致使环境公共利益的缓慢增进、治理成本的高额投入与民众的热切期许难以协调,且环境行政规制自身的效能、效率、公平性等方面亦无法兼顾。探究地方环境行政规制合理化欠缺的症结,规制目的—手段的错位不容忽视。比例原则作为公法上普遍适用的重要原则之一强调规制目的与手段的理性平衡,其包含的妥当性、必要性、均衡性内涵分别从目的导向、实效导向、价值导向对行政权力的行使进行规范。借助主权性权力实施的地方政府环境行政规制行为,应将比例原则作为地方环境行政规制理念及制度设计的价值取向之一,方能扭转官僚群体目的理性约束下规制目的的形式正当导向、传统思维固化下规制手段的命令控制型偏好、行政权力主导下规制利益的衡量缺失。具体而言,首先明确生态环境质量监督管理责任,以动态的环境质量实效考察促使地方环境行政规制将维护环境公共利益作为规制目的正当性的唯一考量;其次从增进环境公共利益出发"多元因应"规制手段,将规制机关与被规制者在信息交流中达成的合意理性作为确定最小侵害手段的重要基础;最后实现地方环境行政规制的利益均衡,不仅强调社会整体利益与环境公共利益的均衡,更应通过公众参与的程序正当确保公平分配环境负担。