财政视角下的基层政府与农村社会关系变迁(1949-2019)

中华人民共和国初期在统收统支财政体制下,人民公社体制通过以集体为单位征收税费而绕开分散农户,增加国家资源汲取能力; 1980至分税制改革,国家实行财政分权——财政包干,围绕着向单个农户征收税费,乡镇政府将村级组织准行政化,同时与这个时期开始实施村民自治,基层政府与农村社会开始分化; 1994年至新世纪之交,分税制改革带来中央财政集权,导致财权上收、事权下沉,财政压力层层向下传递,作为最末端的基层政府,财政压力只能通过向农民增加收费和集资进行转嫁; 2000年至2006年税费改革,乡镇政府的财政收入不再依靠向农民征收税费,而更多依靠上级政府的转移支付或专项补助,这在减轻农民负担的同时,也导致基层政府与农村社会关系趋向松散化;在后税费时代,国家财政越来越多通过财政专项补助的方式输入到县级政府及其职能部门,在很大程度上绕开了乡镇政府,乡镇在很大程度上被虚置和架空,政社关系进一步松散化。未来乡镇财政的建设,应该增加上级政府(特别是县级政府)及其部门对乡镇财政的专项补助,让乡镇政府拥有根据农村社会需要设立项目、审批项目的权力,进而从财政关系上增进乡镇政府与农村社会的利益关联。而未来乡镇政府建构应当是以农民需求为导向的服务型政府,基层政府在国家资源输入农村社会中需要发挥重要的甄别与验收等作用,这也是未来政社关系发展的方向。