论自然资源国家所有权损害赔偿制度

自然资源国家所有权的规定在《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》,以及自然资源各单行法中都有体现,是构成自然资源国家所有权损害赔偿的法益基础。《中华人民共和国种子法》《中华人民共和国畜牧法》等条款中规定国家对自然资源享有主权,主权当然应包括所有权的内容。因自然资源种类差异,在其国家所有权受损时赔偿救济规范和结果不尽相同。因自然资源国家所有权的传统行政、民事、刑事等救济方面均存在不足,环境公益诉讼又不足以涵盖自然资源国家所有权损害救济的范围。需从山水林田湖草沙系统化治理的角度,对自然资源国家所有权兼具公私属性予以认识,并进行相关利益衡平考量。对于自然资源国家所有权损害提起生态环境损害赔偿已有规定,并出现了一批相关司法案例。生态环境损害赔偿制度体现和公权和私权的结合,海洋自然资源和生态损害公益诉讼奠定了基调,自然资源国家所有权损害可直接适用生态环境损害赔偿制度。在适用生态环境损害赔偿诉讼程序时可与环境公益诉讼合并审理,有利于节约立法、执法和司法成本,是最优选。

论生态环境损害赔偿制度的法理基础与规范构造

理解生态环境损害赔偿制度,须从环境治理体系和治理能力现代化的整体视域展开,同时,还要厘清生态环境与自然资源、生态环境损害与损害赔偿、赔偿请求权与赔偿诉权等核心概念。既有理论将自然资源国家所有权作为生态环境损害赔偿中的实体权利基础,然而,不论是公权说、私权说,还是二阶结构说、三层结构说,都不周延。因为生态环境损害赔偿制度存在二元构造,即赔偿请求权区别于赔偿诉权,赔偿请求权中基于自然资源所有权的物上请求权区别于侵害生态环境的侵权之债请求权,赔偿诉权中程序意义上的提起生态环境损害赔偿诉讼区别于实体意义上的救济自然资源所有权。这种二元构造客观上源于生态环境中单体自然资源的结构面向与整体生态功能的功能面向存在区分,其学理基础在于承继和发展了传统所有权的解释范式,其核心内容是对生态环境类的损害进行类型化。为此,该制度可从两个方面予以展开。长期而言,须仰仗制定中的生态环境法典规定生态环境损害赔偿的系列内容;当务之急,则是借助司法解释促进这些内容的适度法制化。

生态环境损害赔偿的逻辑重构--从“权利救济”到“义务证成”的嬗变

当前生态环境损害赔偿主要是在自然资源国家所有权的理论框架内进行设计,但在权利话语下,不仅自然资源国家所有权的性质争议引发诉讼性质认定之困难,而且权利本质的个人性与生态环境的公共性相悖。为避免循此“权利救济”逻辑安排给环境司法造成不可忽视的漏洞,有必要转向义务视角证成政府提起索赔的内在逻辑。即生态环境损害赔偿制度的实质是政府履行环境保护义务的新方式。鉴于此,首要的是遵循行政优先原则将生态环境损害赔偿诉讼作为行政执法不能之兜底手段,在此基础上合理赋权和严格控权以保证赔偿磋商的公平公正,同时应完善问责机制以避免政府索赔角色的冲突,最后衔接好生态环境损害赔偿与关联诉讼的关系,进而保障该制度的全面推进。

全民所有自然资源损害赔偿制度的方案选择与路径衔接

研究目的:厘清自然资源资产损害、自然资源损害、生态环境损害的概念,在法律上探究全民所有自然资源损害赔偿的可行路径。研究方法:演绎推理。研究结果:自然资源损害既可导致单纯的财产损失,也可导致生态环境价值减损。扩张现行生态环境损害赔偿制度的一元救济路径,和“普通民事诉讼+生态环境损害赔偿制度”组合叠加的二元救济路径均存在不足。应建立专门的全民所有自然资源损害赔偿制度,赔偿范围可涵盖财产利益和生态环境利益两个方面。研究结论:全民所有自然资源损害赔偿制度以国家所有权为权利基础,应包括磋商与诉讼两个环节;在涉自然资源损害救济制度的体系衔接上,形成“全民所有自然资源损害赔偿诉讼—生态环境损害赔偿诉讼—公益诉讼”的顺位序列。

美国公共土地所有权法治经验及对中国的启示

美国联邦或州政府所有的公共土地属美国国有自然资源资产,其所有权管理法治经验可归纳如下:一是按照管理难易程度、不同自然资源价值目标对自然资源所有权进行分类并设立不同权利,二是促进公共土地所有权管理机构法定化、专业化和科学化,三是通过明晰自然资源所有权和监管权来协调政府和市场之间的关系。中国自然资源资产国家所有权制度是《中华人民共和国宪法》规定的重要内容。美国经验对中国自然资源资产管理体制改革的启示是:在进行所有权管理时,不仅要依靠行政手段和加强管理的科学化、专业化,更要发挥市场作用。在坚持社会主义公有制的前提下,要尊重自然资源资产多用途属性,根据经济社会发展需求,推动自然资源资产所有权与使用权分离,实现自然资源资产多元价值,保障所有者权益。

自然资源统一确权登记的入法路径与规则完善——兼论与不动产登记的立法协调

研究目的:廓清自然资源统一确权登记在国家所有权维度承载的“山水林田湖草沙”整体保护与空间治理功能,确定其与不动产登记的立法协调路径,为自然资源资产产权改革提供前端制度保障。研究方法:文本分析、规范解释、案例研究。研究结果:(1)不动产登记立法改革将自然资源国家所有权归入可登记的不动产权利类型,窄化了自然资源登记应有的功能定位,导致两种登记在立法分工、登记对象、登记事项等方面的矛盾和杂糅;(2)自然资源登记在明晰权属之外,因承接生态保护的全新治理目标,应定位于空间维度的整体登记。研究结论:有必要构建“前置且衔接”的立法路径,厘清自然资源登记与不动产登记的立法分工;增设“整体保护”原则以服务生态优先的自然资源权利配置要求;建立“自然生态空间+自然资源要素”复合式登记模式,以兼顾保护性和权属性的双重登记目标;明确所有权管理事项的登记效力,以契合国家所有权行使的特殊要求。

基于公平互惠的全民所有自然资源资产所有权委托代理激励机制分析

开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作,对于推进产权制度改革、促进自然资源资产的高效配置和保值增值具有重大意义。为了落实全民所有自然资源资产所有者职责,需建立激励机制,使代理人拥有更多资源配置自主权,实现自然资源资产经营管理创新。考虑到全民所有自然资源资产的公共性和公益性,在全民所有自然资源资产所有权多重委托代理模型中引入公平互惠偏好,使用友善函数分析委托人和代理人之间的互惠关系,探讨影响委托代理契约激励效果的因素。为了完善全民所有自然资源资产所有权委托代理激励机制,要合理确定产出分享比例,使代理人的努力履责程度高于最大努力水平的1/2,委托人分配给代理人的固定收益应超过最高固定收益的1/2;编制各级代理人的自然资源清单时要考虑权利与责任的匹配,以纵向政府间行政协议的形式明确各委托代理主体的权利和义务;降低地方政府的履责风险。

全民所有自然资源资产保护和使用规划的立法难题与纾解

全民所有自然资源资产规划是在界分所有权与监管权基础上,旨在促进自然资源国家所有权有效行使的全新规划类型。自然资源资产规划融合资源保护与资产利用,呈现以保值增值为导向的所有者权益目标,贯穿“资源—资产—资源”所有权行使全链条的新特点。研究发现,以所有权为权源编制的自然资源资产规划不仅有别于行政监管权驱动的行政管理型规划,亦难以套用公私法二分下“所有权无须规划”的私权行使逻辑,因而面临如何界定其法律性质、规划权行使模式、编制体例和法律效力等立法难题。研究认为,为落实公有制语境下自然资源国家所有权的独特行权要求,有必要充分释明资产性规划权具有“所有权管理”这一超越公私法的独特权利属性,并从以下方面确立资产规划的立法路向:一是在我国规划体系中将资产规划定位为所有权范畴下的权益型专项规划,明确其与监管权范畴下国土空间规划“并行且衔接”的分工路径;二是根据全民所有自然资源资产委托代理行权层级,采取“国家级、省级、市级、(县级)”的层级方案,并在协调性外增设省级规划的实施性功能;三是实行“总体规划+分类规划”的编制体例,以分类规划落实土地、水流、森林等自然资源“分类调整”原则,并按照“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”的所有者行权流程,设定各类规划的管理事项和指标类型,四是以资产经营绩效为导向,探索自然资源资产规划在省级对市级的纵向约束,委托主体对代理主体的监督考核,规划对使用主体的柔性激励等方面的多元化法律效力形态。

全民所有自然资源所有权委托代理的法律分析——以信托为视角

研究目的:探究全民所有自然资源资产所有权“委托代理”应定性为何种法律关系,明确相关主体的权利义务。研究方法:演绎推理。研究结果:委托代理机制的政策意蕴是自然资源所有权与监管权分开,是对所有权的委托代理,而非行政权的委托代理。国家所有权属于民事权利,应遵循私法逻辑构建“委托代理”的法律制度。研究结论:民法中的委托与代理是两种不同的法律制度,在制度设计中,不宜将自然资源国家所有权“委托代理”定性为民事委托或代理,而应引入信托理论,构建“委托人—受托人—受益人”的三方主体结构,厘清各方主体的权利义务,明确自然资源所有权行使必须以公众受益为目的,形成制约机制。

全民所有自然资源资产所有权权利体系及其行权方式探讨——基于委托代理机制的视角

研究目的:立足委托代理机制新语境,探索构建全民所有自然资源资产所有权权利体系,明确所有权行权方式,为落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责提供实践参考。研究方法:从自然资源资产属性特征出发,建立“功能—结构”因果关系框架,分析所有权权利体系构建的基本逻辑和关键路径。研究结果:(1)“家底清晰,权属明确”“市场完善,配置高效”“综合治理,绿色发展”“权益保障,全民共享”是所有权的基础、核心、关键和主导功能定位;(2)统一调查监测与确权登记、统一资产规划与处置配置、统一保护与资产合理利用、统一资产管护与收益分配、统一损害发现与核实追偿、统一监督考评与资产报告为所有权的六大权益结构;(3)构建了包括管理权、使用权、保护权和监督权的所有权权利体系;(4)通过纵向“直接行使/委托代理行使”和横向“统一行使、分类管理、统一指导”明确央地政府间、地方同级自然资源主管部门间的行权关系与权责边界。研究结论:构建内容明确、权责对等、保护到位、监督有效的所有权权利体系是完善产权制度体系的关键一环,着力应对新时期自然资源资产管理体制改革的重大需求。

自然资源资产全民所有权的实现逻辑及机制完善

研究目的:围绕新时代人民日益增长的美好生活需要,揭示自然资源资产全民所有权的实现逻辑,提出完善全民所有权实现机制的建议。研究方法:归纳法,演绎法。研究结果:自然资源资产生态属性决定生态产品是自然资源资产所有权实现的重要内容;全民所有权行使主体直接行使所有权意义上的资源资产管理权利,实现自然资源资产保值增值;通过自然资源保护和市场交易实现生态产品供给及经济收益最大化,通过公益支出实现公共服务均等化,从而满足人民日益增长的美好生活需要,构成自然资源资产全民所有权实现的基本逻辑。研究结论:自然资源资产全民所有权实现,需在改善自然资源资产本底基础上,通过权利赋予、市场流转、收益分配和配套制度建设,为全体公众谋利益。

中国自然资源使用权制度比较研究

80年代中后期,通过颁行自然资源行政法而创设的一系列自然资源使用权,为中国经济的繁荣发挥了重要作用。但是,随着市场经济体制的逐步建立,由自然资源行政法所设立的这些使用权的不完善性日渐明显。该文介绍了物权的经济学和法学概念以及物权理论的经济学分析工具,阐述了推进物权制度建设经济学意义,对比分析了现行自然资源使用权制度的主要问题:农民民生权利与国家所有权的私益性之间的矛盾、普通法与特别法之间的失调、水权和野生动物驯养繁殖权概念的严重残缺、权利登记的公信力等。作者认为,制定物权法和修订自然资源法应当遵从物权法定的基本学理,权利的基本属性应当由全国人大或者其常务委员会立法明确,各级地方立法机关、国务院各部委以及各级地方政府不应当对权利的基本属性做出规定,并且考虑到现阶段农村与城市之间的巨大差距依然存在,国家所有权的私益性应当让位于农民的民生权利,停止以国家所有权为理论依据向农用地使用者收取使用费或使用金。

负外部性视野下的自然资源国家所有权

针对自然资源利用过程中产生的负外部性,国家作为所有权人可以通过有效的约束机制引导开发利用者遵循科学规律,防止无序地、过度地开发利用,并保证自然资源之上所负载公共利益的实现,但是并不代表任何自然资源都宜设定为国有,设立自然资源国家所有权的前提条件是公共性、稀缺性和利用过程中外部性影响很大或明显感知。黑龙江省相关立法规定的气候资源不具备稀缺性,同时利用过程中产生的负外部性可以通过环境自身容量解决,无需设定国有,属于共用物。

论我国自然资源国家所有权主体制度的建构

当前的自然资源管理体制度已呈现出强化“全民”主体地位的改革价值取向。自然资源国家所有权主体制度的设计本位应从“政府”转向“全民”,并贯彻“还权于民”的自然资源国家所有权主体制度设计思想:一是按照公共所有权的本来面目设计自然资源国家所有权主体制度;二是将代表行使国家所有权的主体限定为中央和省级政府两个层级;三是按照分工和协调的原则重构自然资源国家所有权的代表行使主体制度;四是重构自然资源国家所有权的授权主体。

论自然资源公共信托原则及其启示

自然资源公共信托原则起源于罗马法,继受于英国法,发扬光大于美国法。公共信托是一种三方法律关系的制度构造,公众是公共自然资源的委托人与受益人,国家则是受托人。国家作为公共自然资源的所有权人,所行使的不是私法上的所有权,而是公法上的所有权,由此形成的法律关系受公法调整。我国国有自然资源应当在国家公产与国家私产的二元区分基础上,分别适用不同的法律规则。

论自然资源国家所有权的法律创设

自然资源因其巨大的利用价值而被纳入法律的调整范围,法律调整自然资源的主要制度就是为自然资源创设所有权,而自然资源的国家所有渐成自然资源所有权制度的核心。之所以如此,是因为这些自然资源构成人类生存与生活的基础和保障,本质上应归属全民所有,法律上创设为国家所有是为了赋予国家对全民所有资源的管理与保护职责,这种"法律上国家所有,实质上全民所有"的双重所有是公共信托理论在自然资源管理领域的应用。我国宪法第9条第1款关于自然资源"双重所有"的规定应从公共信托的角度去解读,我国资源立法上应当以公共信托理论作为创设自然资源国家所有权的依据并应以此为基础展开自然资源国家所有权的制度设计,同时,应当将国家所有的自然资源合理划分为中央与地方的两级所有与分别代表。

略论自然资源产权界定的多维视角

经济学理论表明,产权制度对资源配置效率与公平至关重要。由产权理论和资源经济学理论可知,有效率的资源产权应该权能完整,按是否具有可排他性、可竞用性和公益需要,分别将资源产权界定为个人、社区集体和国家所有,并与社会传统、道德和伦理观念相一致。资源产权是公民生存与发展的保证,应保障每个人拥有相对平等的资源产权或资源开发受益权。对非国有资源产权权能加以限制,及征收生态环境税和资源收益税,能够有效实现资源开发利用社会目标;非公有资源产权可通过股份合作形成资源的社会所有制。

全民所有自然资源资产所有权委托代理机制初探

全民所有自然资源资产所有权委托代理机制立足于我国的基本国情,以保障真正落实自然资源所有者权益为核心。其吸取了民事委托代理制度的精华,但不同于行政授权、行政委托,是中国特色社会主义公有制经济的特有产物。现有自然资源权属和管理制度仍存在一定的不清晰、不完善、不规范的问题,构建和完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制应优化权责利体系,规范权力移转和行使的法律依据,增加约束与激励机制,注重自然资源资产科学、系统监管,匹配中央与地方政府财权事权。

论气候资源之法律属性与权利归属

我国《宪法》《物权法》虽未明确把气候资源作为自然资源的具体种类加以规定,但其开放性的表述表明了自然资源的种类不限于法律所列举的类型。气候资源是一种关系国计民生的重要自然资源,应当受到宪法与法律的保护。气候资源是"特定的"、"可支配的"、"稀缺的"、"独立一体"的物,符合作为物权客体的特征。确认气候资源国家所有,是世界各国的普遍制度选择,是应对气候变化的必然要求,是我国自然资源物权制度体系化的需要,是社会主义国家充分发挥其服务人民职能的重要表现,是解决"公地悲剧"的有效办法。本文澄清了气候资源"社会共有"、"总有"、"合有"等认识误区,并指出"气候资源国家所有,不等于有偿使用或无偿使用"。

国际上自然资源国家所有权制度的特点及对我国的启示

在推进生态文明建设和国家治理现代化过程中,自然资源国家所有权的表达至关重要,它既是财产法上的私权,还是政府对自然资源的行政管理权。从国际上看,自然资源国家所有权相对于其他的所有权是特殊的:自然资源所有权一般实行公有,中央和地方分级所有;自然资源国家所有权的功能是多元的,不仅是国家作为所有权的主体占有、使用、收益自然资源,还有规制和管理的功能;自然资源国家所有权进行分类调整。国际上自然资源国家所有权的特点为我国正在进行的自然资源产权制度改革提供了借鉴。