中央环保督察的制度逻辑、反馈机制与中国式环境治理现代化——基于权力、责任与信息三维建构的解释框架

中央生态环境保护督察制度是生态文明建设和体制改革的重大制度创新。经过多年实践探索和发展完善,已逐步形成相对独立的制度逻辑。创新的实践成果需要创新的理论解释。结合文本分析和田野调查,研究提出了基于权力、责任与信息三维建构的解释框架,研究发现:①中央环保督察制度已形成了由自上而下的权力控制、自下而上的责任反馈和去中心化的信息聚合等三大机制构成的制度运行逻辑体系。②在制度运行的逻辑体系中,中央环保督察制度内部形成了两条相互促进、相互制约的正向和负向反馈机制:正反馈机制以权力控制为出发点,中央权力调整地方政府的环境治理结构,通过信息聚合,提升制度和权力主体的合法性,实现有效治理;负反馈机制以责任反馈为出发点,地方政府落实的治理责任受到政治与行政压力过大,会产生“虚假整改”等无效治理现象;通过信息聚合,无效治理现象能够弱化制度和权力主体的合法性;由于负反馈机制的存在,正反馈机制不能脱离负反馈机制的影响而产生对权力控制的路径依赖。此外,因为负反馈机制再次被整合于正反馈机制的运行过程,所以不影响正反馈机制产生制度有效性。③从中国式环境治理现代化的制度路径和价值目标关系角度看,国家环境治理体系不再以有效性与合法性的时空分离为前提。相对于“以有效性累积合法性”的一般路径,具备正反馈和负反馈机制的督察制度开创了合法性与有效性“同置”的新路径,提升了制度认同性和稳定性,丰富了中国式环境治理现代化的权力制约监督模式;中央环保督察的制度逻辑体现了生态、民生福祉与高质量发展的一致性,更加契合新时代中国式环境治理现代化的内在需求;就中央环保督察制度的地位和功能而言,它已经成为实现中国式环境治理现代化的重要制度手段。

中央生态环境保护督察何以生效?——基于弱排名激励视角的实证分析

中国环境治理遵循以强激励为核心的压力型体制治理逻辑,但压力型体制并没能如预期发挥作用,环境治理中实际呈现“弱排名激励”逻辑。中央生态环境保护督察是中国环境治理场域下解决中国治理难题的重要实践。该研究从“弱排名激励”逻辑出发,利用2014—2018年280个地级市的面板数据作为研究样本,探讨中央生态环境保护督察的实施对地方环境治理行为逻辑的重构作用,并分析作为中央生态环境保护督察两大抓手的政治晋升(实现央地激励相容)和公众参与(改善央地信息不对称)在其中所发挥的影响。研究结果表明:①中央生态环境保护督察实施后,地方环境治理呈现“环保资格赛”的强激励逻辑,且上述结果仅发生在低财政激励地区;②基于经济考核的政治晋升压力弱化了中央生态环境保护督察的政策效果,央地激励相容现状仍不容乐观;③涉及大气污染的公众参与对中央生态环境保护督察实施效果起到强化作用。结合实证分析结果,该研究就如何完善中央生态环境保护督察从激励层面、信息层面提出政策启示。

中央环保督察“回头看”的市场反应——基于重污染行业上市公司的影响分析

运用事件研究法和非参数检验,探究了中央环保督察"回头看"的宣布实施对于沪深两市A股重污染行业上市公司收益情况的影响及其差异情况,结果显示:事件窗内中央环保督察"回头看"使得重污染行业上市公司的平均累计异常收益率降低至-2.005%,且这一负面冲击在时间上有延长趋势;不同公司性质、子行业的重污染行业上市公司所受影响存在显著差异.就企业性质差异而言,非国有公司累计收益率所受的负面冲击平均比国有公司高1.696%.在不同行业中,建材、制药、石化行业所受负面冲击最大,纺织、造纸、制革行业所受影响则较小.此外,市场对于火电、化工行业企业的反应并非多为负向,注重环境管理使得部分企业在中央环保督察"回头看"中得到了市场的正向回馈.建议持续推进中央环保督察"回头看"制度,以切实促进公司开展节能减排,同时,重污染行业公司特别是非国有公司以及上述行业公司应加强自身环境管理,积极进行环境信息披露,从而尽可能避免在类似的环境规制中受到负面冲击.

中央生态环境保护督察制度回顾与展望

中央生态环境保护督察是党中央、国务院推进生态文明建设和生态环境保护工作的重大制度创新。《中央生态环境保护督察工作规定》于近期正式出台,首次以党内法规形式明确了生态环境保护督察的制度框架、程序规范、权限责任等。从发展历程来看,我国生态环境保护督察大致经历了督企为主、督政督企并举、党政同责三个阶段。生态环境保护督察具有突出政治站位、压实责任,坚持问题导向、强化震慑,突出边督边改、取信于民等基本特征。为强化成果应用,全面准确把握当前我国生态环境保护工作的重点难点,本文设置7个一级指标和18个二级指标对首轮中央生态环境保护督察所指问题的分布特征进行统计分析,初步剖析问题产生原因,并从督察对象、督察内容和督察体制方面对第二轮中央生态环境保护督察进行了展望。

论生态环境保护督察制度的完善

推进生态环境保护督察往纵深方向发展需要完善生态环境保护督察制度。生态环境保护督察制度建设具备政治支持、实践基础和制度铺垫等条件。完善生态环境保护督察制度建设以习近平生态文明思想为根本遵循,坚持党的领导,突出问题导向,充分发扬民主。应当完善生态环境保护督察领导小组及其办公室、生态环境保护督察组、生态环境部及其区域督察局等生态环境保护督察主体制度,明确生态环境保护督察组享有检查权、处置权、请求协助权、交办权、督察情况述评权、问责建议权等。完善生态环境保护督察制度应当对地方党委、政府及有关部门、党政领导干部落实中央生态文明建设的决策部署、执行生态环境保护法律法规、履行生态环境保护职能等开展督察。生态环境保护督察可以采取集中督察、"回头看"督察、专项督察、常态督察等形式。除常态督察外,生态环境保护督察主要包括督察准备、督察进驻和进行、督察意见和整改、督察结束、督察后处理等环节。

竣工环境保护验收调查应注意的若干要点——以输气管道类工程为例

介绍了输气管道类工程竣工环境保护验收调查的对象、重点、时段与范围等,对该类工程在建设和运行过程中造成的生态影响及恢复情况、环评文件提出的环保措施落实情况及其有效性、根据调查与监测结果提出环境保护补救措施等方面进行了探讨,并提出了验收过程中应注意的若干要点。

运动式治理能否带来持续性的公众参与?——以中央生态环保督察中的公众参与为例

在运动式治理过程中,除了直接动员地方政府,中央很多时候还会动员公众参与,从上、从下一起向地方政府施压。持续性的公众参与将有利于保持对地方政府的激励和运动式治理的成果,增加运动式治理常规化的可能性。本研究首先从理论层面探索了运动式治理如何影响公众参与在时间维度上的变化:短期中,运动式治理通过开放政治机会使公众参与成为可能,并通过回应公众诉求推动公众参与的扩大;但是公众政策注意力的下降以及参与渠道的不稳定等因素将威胁公众参与的长期可持续性。其次,本文选取两轮中央生态环保督察中公众信访举报的数据检验了以上推论。结果表明,(1)中央生态环保督察中的公众参与规模呈现先扩大后缩小的趋势,难以维持长期稳定;(2)相较于环境污染程度,经济发展因素才是决定公众参与规模的主要因素,这说明公众参与的目的可能并不是出于对环境的关心而是社会发展催生出的社会治理各方面的诉求。以上两个主要结论都表明了运动式治理中的公众参与在实现长效化与常规化时面临的困境。

中央生态环保督察如何生成地方生态环境治理成效?——基于岱海湖治理的长时段过程追踪

作为我国生态环境治理领域的一项重大体制创新和改革举措,中央生态环境保护督察制度运行8年以来取得了显著成效;然而,关于其制度成效如何生成的因果机制尚未被揭示。本文运用理论建构型过程追踪对内蒙古自治区岱海湖治理过程展开长时段纵向跟踪研究,研究发现:中央生态环保督察与地方生态环境治理成效间存在由“情境建构—行为调适—效能生成”3个部件持续互动所构成的因果机制;其中,制度成效取得的关键在于“压力—能力—动力”逻辑,这一逻辑不仅实现了环境治理委托—代理机制下央地纵向关系的良性运转,而且体现了环境保护与经济发展的内在统一。本文从过程研究范式出发创新性地识别了中央生态环保督察“制度—成效”间的因果机制,不仅有助于理解中央生态环保督察制度优势何以转化为治理效能,为推进生态环境治理体系和治理能力现代化、发展中国特色生态环境治理模式提供了借鉴与启示,也为解决西方语境下环境治理委托—代理困境、形成具有中国话语意义的理论思考提供了方向。

中央环保督察与地方大气质量改善——基于多期双重差分法的检验

采用2014—2018年中国225个地级市的面板数据,以各地市当年PM_(2.5)、PM_(10)、NO_(2)、SO_(2)、CO、O_(3)的年均浓度作为被解释变量,通过多期双重差分的方法检验了中央环保督察制度在改善地方大气质量方面的政策效果及其持续性。研究发现:中央环保督察对PM_(10)、SO_(2)和CO的浓度改善具有显著作用;在政策效果持续性上,相比PM_(10),中央环保督察对地方SO_(2)、CO浓度的改善更具有持续性。建议进一步常态化中央环保督察制度以持续推动地方大气环境质量改善,关注移动源、建设工程扬尘与二次污染物防治以推动多类大气污染物的减排,实现空气质量的综合提升。