美国地方政府债务清理的法制构建及其借鉴——以《美国破产法》第九章地方政府的债务调整程序为中心

《美国破产法》第九章围绕地方政府破产设计了一整套完整的制度架构,其实质为法定的地方政府债务清理程序。地方政府破产的进行在美国涉及联邦与州的权力制衡,故而第九章对破产法规则的设计有自身的独特性。如法院只保留了事先审查地方政府是否符合破产申请前置性要件以及最后确认地方政府所提出的债务调整协议的权力。因地方政府债务危机的加剧、财税制度改革的深入与财政预算透明化进程的加快,我国有构建类似地方政府债务清理法律程序的必要性与可行性。但因中美两国国情不同,我们在具体法规则的设计上仍需谨慎。

地方政府债务为何持续扩张——基于撤县设区的准自然实验分析

地方政府债务规模持续扩大是中国宏观杠杆率居高不下的症结所在。撤县设区引发的城市基础设施建设是否推动了地方政府债务的过快增长呢?本文以撤县设区作为准自然实验,利用2006—2017年全国280个地级市面板数据,采用双重差分法进行实证分析。研究发现撤县设区显著提高了城投债的发行规模与发行概率。进一步的机制分析表明,撤县设区会通过土地出让收入效应与地方政府竞争效应两个渠道推动债务增长。其中,土地出让收入效应的作用机制在于撤县设区可增加地级市政府可支配的土地资源,提高其偿债预期,推动地级市政府扩大地方政府债务规模;地方政府竞争效应的作用机制在于撤县设区将加剧地级市政府间竞争,从而扩大基础设施建设与财政收入规模,进而加剧地方政府债务的增长。对于不同地区、不同组合类型的城市,撤县设区对地方政府债务具有异质性影响:相较于中部地区,东西部城市的债务规模扩张更严重,强县设区的债务增长效应大于弱县设区。本文的研究表明,当前亟需理性、合理地推动撤县设区,盲目撤并可能会导致地方政府债务积累,从而加剧债务风险,不利于城市经济健康发展。

地方政府债务调整是解决地方政府债务危机的有效手段吗?——兼论破产重整制度的功能与局限

以债务人新生理论为基础,以公司重整为模板,美国构建了独具特色的地方政府债务调整制度,希望在地方政府债务清偿不能时,通过破产法的框架让地方政府与债权人达成新的债务调整协议,从而助地方政府渡过难关。其实质是通过司法程序实现的对债权人非自愿性的债权调整。因受制于联邦和州的权力制衡,联邦《破产法》第9章只能迫使债权人做出让步但却无法从根本上改善地方政府本身的治理困境,为此美国学界也一直在探索可能的解决之道,从中也可以管窥破产重整制度本身的功能与局限。我国也正通过市场化和法治化的手段来解决地方政府债务问题,但也要考虑当中央政府不兜底的情况下如何通过法定程序解决地方政府债务确实清偿不能的难题,在时机成熟时构建相应的地方政府债务调整程序是可能的选项之一。