宅基地“三权分置”改革的实践检视与立法表达——以佛山市南海区为例

宅基地制度关涉亿万农民的居住权益及社会稳定,宅基地“三权分置”改革拟对宅基地相关权利作创新性安排,并在试点实践中探索居住保障功能与财产功能间的平衡。通过对试点地区广东省佛山市南海区两镇的调研发现,宅基地“三权分置”改革仍存在所有权落实不到位、资格权实现机制不成熟、使用权放活受限等困境。鉴于此,深化宅基地制度改革应做到四个坚持:应在主体和权利内容方面坚持宅基地集体所有;明确宅基地资格权的成员权属性并予以实质呈现,将其外延扩展至多元化保障农民居住的权利;补齐宅基地使用权收益权能,建构宅基地法定租赁权制度,以实现盘活宅基地和闲置农房的政策目标;遵循法律逻辑,构建宅基地上“宅基地所有权、宅基地资格权(成员权)、宅基地使用权(用益物权)和宅基地租赁权(包括意定租赁和法定租赁)”的权利分离结构。同时,在宅基地“三权分置”改革中应当注意防范各种风险。

农村宅基地使用权继承之规则探析

农村宅基地使用权继承因上位法源缺失而难以在实践中得以合理运作,症结在于宅基地使用权具备复杂的法律属性,在内部存在财产流转和生存保障、居住管理功能的博弈,在外部又有宅基地公有性和地上房屋私有性的冲突。但除却政策支持,就现行法律而言,构建宅基地使用权继承规则并非无路可走,只需明确宅基地使用人为自然人、宅基地使用权的继承性及继承时的去身份,加以期限、“一户一宅”原则的限制,并引入法定租赁权补充,即能达到继承人个人利益与村集体经济组织公共利益平衡之效果,并促进土地流转和利用,为农村宅基地制度改革先行探路,促进农村土地制度上的乡村振兴。

宅基地制度改革试点的法律逻辑

宅基地是农民的基本生活保障(住房保障),宅基地的分配也就体现着福利性和公平性,只要是本集体成员,在符合规划的前提下,均有权无偿申请取得宅基地,"一户一宅"政策具有正当性;在供地紧张的地区,可以探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式。但宅基地的福利性并不能抹杀宅基地使用权本身的财产属性,农民无偿地创设取得宅基地使用权之后,即享有这种被《物权法》确认为用益物权的财产,宅基地使用权的流转或处分是宅基地财产属性的题中之义,无论是否承认宅基地的保障功能,都不影响宅基地使用权的流转。在目前社会发展现状下,宅基地使用权流转主要体现在:慎重稳妥推进农户住房财产权抵押、转让,探索农民增加财产性收入渠道;在受让人取得住房所有权时,取得宅基地使用权的法定租赁权。

法定租赁权视角下宅基地“三权分置”改革的路径创新

宅基地“三权分置”,应以法定租赁权路径为优先考虑方案。我国宅基地改革就是去宅基地使用权取得无偿性、存续长期性、主体身份性以及矫正其不可继承性的过程,其通常在农房所有权转让或继承的现实场景中展开,宅基地改革以实现宅基地使用权分置为必然路径。处分权能运行逻辑下,法定租赁权相较于次级用益物权路径更具立法成本优势。法定租赁权基于法律规定直接设立,而非赋予农房受让人或继承人强制缔约的效力,但仅以确定租赁关系成立为效力边界。农房受让人或继承人为法定租赁关系的一方当事人,农房转让时的另一方主体应为宅基地使用权人,农房继承时则为宅基地所有权人。法定租赁关系应以20年为最长期限,但可根据实践需要设计自动续期规则。宅基地用途管制问题可参照《民法典》第279条“住改商”规定适用,必要时可采取转权入市的流转方式。

宅基地使用权继承取得之否定——宅基地“法定租赁权”的解释路径

房地一体原则并不理所当然地适用于所有的土地使用权与建筑物所有权的关系,我国法律亦未确认宅基地使用权与建筑物所有权之间一并处分的原则。故宅基地使用权无法通过继承方式取得,继承人因继承房屋等建筑物所有权占有、使用宅基地但却不享有宅基地使用权,致使宅基地使用权主体(即农村集体经济组织,此时宅基地所有权、使用权主体合二为一)与房屋所有权主体相分离。换言之,继承人占有、使用宅基地丧失了法律正当性,为调和宅基地使用权人与继承人之间的利益关系,以宅基地"法定租赁权"为解释路径为继承人占有、使用宅基地提供法律正当性依据,无疑是更优的选择。

宅基地立法政策与宅基地使用权制度改革

宅基地“三权分置”政策的提出并没有改变宅基地基本政策,没有改变宅基地是农民住房用地的性质。解决农民宅基地闲置和房屋空余问题,提高资源配置效率,不是单纯地对宅基地使用权赋权扩能的问题,而是落实集体土地所有权、保障农户资格权和房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权等多方面的综合改革。改革的制度设计必须遵循基本立法政策,符合宅基地使用权的性质,不应单纯为宅基地使用权赋权扩能。对宅基地的客体空间范围应予界定,宅基地的地上、地下空间发展权应按照规划赋予农民集体,农民集体应当享有宅基地空间经营权。在农民房屋所有权变动中,因受让人不具有集体成员资格而发生的宅基地使用问题,在生活居住目的范围,应当由集体为受让人设定宅基地法定租赁权;在商住、经营范围,应当由集体为受让人设定集体经营性建设用地使用权。对于农户资格权,应在农民集体所有权成员权中加以规定。

农村宅基地制度:从管制、赋权到盘活

宅基地居住保障功能是农村宅基地制度改革的底线,宅基地财产功能的发挥也是以满足居住保障功能为前提而展开,宅基地"三权"分置为此提供了相应的制度空间。宅基地资格权的永续保有决定了宅基地使用权的身份属性不能破除,宅基地的市场化路径依赖于宅基地使用权的利用权的市场化。既定的房地一体原则在"三权"分置之下,可被解释为房屋所有权与其占有范围内的宅基地租赁权的权利主体相一致,非本集体成员或城镇居民仅取得房屋所有权与宅基地租赁权,并不享有宅基地使用权。相应地,宅基地使用权抵押权实现之时,非本集体成员或城镇居民作为受让人也仅取得宅基地租赁权,农民住房财产权继承之时,亦应作同一解释。宅基地的用途和规划管制应予坚持,但"一户一宅"政策在不同地区有不同的实现途径,宅基地审批程序应予简化。

法定租赁权对农村宅基地制度改革的意义与构想

现行农村宅基地制度存在诸多的问题,如农民宅基地使用权容易被侵害、农民无法通过宅基地使用权融资、宅基地被闲置、"小产权"房纠纷不断、扩大城乡差别等。宅基地的私有化或国有化都是与现行法律相悖的,也是难以推行的,而借鉴宅基地法定租赁权制度改革我国的农村宅基地制度是一种明智的选择。宅基地法定租赁权制度的核心是在集体经济组织、农民和农房买受人之间形成三方权利义务关系,既有利于宅基地使用价值的充分实现,又便于城乡之间的经济流通与互补。

论农民住房有限抵押

农民住房抵押以有限抵押为基本理念,但现有制度设计存在"房地一体"与"房地分离"的路径分歧和配套制度缺失或法理悖论等问题。这些问题的产生与有限抵押的设计理据存在偏差不无关系。因此,在重述农民住房有限抵押的正当理据不是宅基地使用权的身份性、无偿性或福利性,而应是保证农户基本住房权利、兼顾集体与农户对宅基地使用权增值收益分享的基础上,本文对试点地区与非试点地区农民住房有限抵押进行类型化制度重构。在试点地区,宜坚持"房地一体"抵押、合理取舍地方实践之有限抵押的设计,并完善宅基地使用权的主体限定、增值收益分配以及非本集体成员受让地权的登记、期限限制等配套制度;在非试点地区,暂时可按"房地分离"的思路,创新法定租赁权,但应从租金归属、担保客体、出租人等方面对相关建议进行改造。