陋规与清嘉道之际的地方财政─以嘉庆二十五年清查陋规事件为线索

本文以嘉庆二十五年（1820）清查陋规一事为线索，观察十八世纪中期以降地方财政体制的演变，展现十九世纪初期地方财政的一般状况。嘉庆二十五年九月十一日，道光帝谕令各省督抚清查所属府厅州县相沿陋规，分别应存应革，明定章程，作为地方官员公费之用。该事件反映出：至迟在嘉道之际，雍正年间建立的以养廉银制度为核心的地方财政体制已经名存实亡，地方各级的行政经费基本来源於陋规、摊捐代表的外销∕额外财政体系。政府间的财政管理也因此呈现明显的「分权」色彩，不仅户部无法「控制」外省的陋规、摊捐，地方各级政府也不了解下级收入的「详细曲折」，各级政府间的财政关系类似於一种「包徵包解」的承包机制。清查陋规旨在从财政结构上革除陋规，也是财政管理的集权尝试。清查之议的夭折，固是多方面因素综合作用的结果，但笔者认为，陋规等额外财政的普遍存在，以及「包徵包解」的财政管理模式的长期存续，才是清代财政的常态与基调，嘉庆二十五年清查陋规事件正为此提供了合理的注脚。