“环保事业基础法”:让特殊的《环保法》特殊起来!

《环保法》虽有空心化趋势，但是在某些重要方面却是无法空心化的，这就是其特殊性所在：“基础性”——为中国环保事业和政府履行环保职能提供法律依据和基本制度安排。根据这个特殊性和特殊功能．可以将《环保法》定位为中国环境保护事业的基础法律，简称”环保事业基础法“。《环保法》修订应侧重对政府的规范和制约．以强化其环境管理者身份并取消其”间接的环境污染者或生态破坏者”的身份。

“胡萝卜加大棒”,以制度规范政府环保履职

现行《环保法》在规范政府环保履职的激励约束机制方面几近空白。《环保法》的修订,应重视发挥现行国家体制的财政和考核机制对政府环保履职的激励功能,并根据已有的经验,规定明确的监督和问责制度,以建立政府环保履职的约束机制。

理顺职能,确保政府环保履职的统一性

《环保法》应当在法律上明确环保职能及其履行不是环保部门一家的事,而是各级政府和政府各个部门的共同责任。在修订《环保法》时,应当吸取现实的经验和教训,将有名无实的＂统一监督管理,分工负责＂制改为＂综合协调,分工负责＂制,让环保部门摆脱＂说了不算’的尴尬境地。

建立科学决策制度,从源头规范政府环保履职

现行《环保法》在规定政府履行环保职能的科学决策制度方面存在缺陷。新的《环保法》应当通过环境咨询委员会将各种环境利益主体组织起来表达自己的意见和建议;规定设立环境保护联席会议制度,使各有关部门共同应对环境问题;规定各级政府部门在做出可能对环境产生重大影响的决策之前,应当征求本级政府的环保部门和环境咨询委员会的意见;如果决策部门的意见与环保主管部门的意见没有达成一致,则应将争议问题提交本级政府环境保护联席会议讨论。

把确保政府勤勉履行环保职能的“达摩克利斯之剑”挂起来!

《环保法》特殊功能的一个重要方面,就是建立对政府影响环境的行为的监督和制约制度,确保政府对于经济发展的驱动能够以最小的环境资源代价产生最大的经济和社会效益。这种监督和制约,包括外部和内部两个方面。它们是保证行政机关依法积极行政的不可或缺的制度。在不改变现有体制的前提下,通过立法建立和完善这两方面的制度,不失为两全之计。

与时俱进,发展和完善一般性环境监管制度

几十年环境管理实践中已涌现出很多适应新时代特点的环境监管制度,其中得到广泛运用并取得良好效果的主要有污染物排放总量控制、＂行政限批＂、环保基础设施建设和监管、企业环保信息管理、环境应急管理、公布严重违法排污者、联合执法,等等。修订《环保法》时可以将其上升为法律制度,使其具有更强的约束力和更高的稳定性。此外,还有一些诸如违法者改正方案、跨界环境污染防治和监管等环境监管制度,是亟需设立的一般性环境监管制度,也应当在新《环保法》中予以规定。

调动“无形的手”:为环境保护经济手段的运用提供法律基础

经济手段是政府环境管制的重要补充,但在《环保法》中缺乏依据。在修订《环保法》时,应当根据实践中的成功经验,对＂绿色信贷＂、＂绿色保险＂、＂排污指标交易＂、＂绿色采购＂和＂生态补偿＂做出基本的制度安排。

更新立法理念,完善环境法律制度

修订《环保法》的首要任务,应当是更新立法理念,将科学发展观贯穿其中。通过更新立法理念和相应的制度完善或创新,新的《环保法》将以规范和制约政府环保履职为重点,从而更好地发挥其＂环保事业基础法＂的特殊功能。

发展和完善环境纠纷处理和责任追究制度

环境司法实践中常常见到,一方面是对环境违法者法律责任的追究不力,另一方面是环境污染受害者得不到及时、有效的救济。为补救此弊,需要在违法检举、环境诉讼、公私损害赔偿、损害评估等方面做出进一步明确规定。

完善各类环境生态区划和规划制度

主体功能区划制度、环境功能区划和生态功能区划制度,以及重点区域、流域生态保护规划制度,是各级政府经济开发和社会发展规划的不可缺少的科学依据。新的《环保法》应对此做出相应的规定,并对各类环境生态区划和规划的严肃性和权威性加以维护。