财政监督四十年:公共资金的“守护神”和“安全阀”

自财政部1979年恢复财政监督局(司)以来,已近40年。40年来,财政监督高举财政纪律大旗,展开了与各种违法违纪行为斗争,在规范财政管理,制止贪污腐败方面取得了很大成绩,是人民可信赖的"国库守护神"。但是,面对"新时代"的要求,财政监督也面临着以下问题:一是如何理顺它与审计监督的关系?二是如何走出传统的"查账式"监督,实现监督方式创新?围绕着这两点,本文认为:一是财政监督来自财政管理需要,属于财政内部监督,而审计属于社会监督,虽然两者有交集,但职能和任务不同,不应混为一谈。二是财政监督这一定位,决定了应将重点转向过程监督,告别"查账式"监督。此外,本文还对财政监督如何创新监督方式,通过财政信息网络开展监督、提高财政监督绩效等问题进行了探讨。

PPP项目财政支出压力对于项目股权结构的影响——基于中国公路PPP项目的研究

本文研究在规范PPP项目财政支出的政策下,政府在项目运营期的补贴支出和项目资本金中的股权支出替代关系。研究中国公路PPP项目的分析发现,当PPP项目财政支出比例接近7%或10%的财政承受能力(以下称"财承")红线时,社会资本方会显著地减少其在项目资本金中的股权比重。根据政策规定,地方财承超过7%时,会得到风险警示,一旦财承超过10%,将被限制发起新的PPP项目。为了避免因"踩线"而影响新项目执行,当PPP项目财承接近7%或者超过7%逐渐接近10%时,政府会减少项目后续执行阶段的补贴支出,减少的运营补贴就由社会资本方来承担。作为回应,社会资本方会减少在项目资本金中的股权支出以保障项目的内部收益率。

我国有效公共文化服务供给评价及影响因素分析--基于财政分权的视角

本文基于"4E"和"一观三论"的理论框架,通过构建有效公共文化服务供给的绩效指标体系,对我国各省区2005—2016年有效公共文化服务供给进行了绩效评价,并运用面板Tobit模型对影响因素进行了实证分析。研究结果表明:第一,样本期间,绝大部分省区公共文化服务存在供给不足的问题,绩效得分较低。绩效得分较高省区集中在东部发达地区,得分较低省区集中在中西部欠发达地区;第二,影响因素中财政分权、政府文化财政投入对有效公共文化服务供给绩效的提升均具有显著的正向作用,其中财政分权对绩效的影响并不是通过促进政府文化财政投入的方式,而是提升了技术效率或者是资源配置效率;第三,由于政府财政支出存在支出偏向,财政分权体制下的文化财政投入对绩效水平的影响为负;第四,地区异质性分析表明,欠发达地区文化类财政支出对有效公共文化服务供给的影响更多地依赖于财政分权度。

论责任型分级财政体制与现代国家治理

现代国家治理是党的十八大提出的课题,目前人们是从"四个全面"战略布局和"创新、协调、绿色、开放、共享"五大发展理念来解读的。^(1)但笔者以为,国家治理的深层问题是制度,核心是确立以法治国、分级财政和绩效管理等三层次制度。限于篇幅,本文将重点讨论现代国家治理下的分级财政体制。本文将从什么是责任型分级财政体制开始,通过对其必要性,它与现体制的关系,以及该体制建设的路径的研究,指出它是国家治理的核心环节。

中国个人住房房产税制度设计研究

本文认为个人住房房产税开征的理由包括完善税制、调节收入分配、平抑房价、调控房地产市场,同时指出个人住房房产税还面临着纳税人税费负担较重、地方政府对土地财政依赖、房产评估体系不完善和个人财产公开制度不健全等问题。并在分析开征个人住房房产税原因,剖析面临问题的基础上,借鉴国际经验,从纳税人、课税对象、税率等六个方面提出了中国个人住房房产税制度设计初步框架,为个人住房房产税制度的顶层设计提供了一定的参考。

域内政府竞争程度与公共品供给

地市级政府的晋升竞争在本省内进行,各省竞争程度的不同影响着公共品供给。文章运用数理模型分析了省级"竞争域"的政府竞争程度对省内各地市级政府经济型和民生型公共品供给的影响,并使用省内各地级市经济增长率的变异系数倒数来度量各省的政府竞争程度,然后基于地级市的动态面板数据进行了实证检验,回归结果验证了数理模型推导的命题:政府竞争程度的增加提高了经济型公共品的供给量,而对民生型公共品供给的影响是不确定的。

“机器代人”还是“规模聚人”:制造业加速折旧政策的就业效应研究

基于2012-2018年各地区制造业分行业数据,本文采用双重差分法(DID)评估加速折旧政策对制造业就业的影响,结果发现旨在推动制造业转型升级的加速折旧政策带来了未预期的就业效应。一方面,加速折旧政策的实施加快了制造业“机器代人”的进程,提升了制造业劳动力质量。另一方面,政策实施产生的“规模效应”抵消了“机器代人”对制造业就业规模的负面影响,提高了制造业劳动力数量。上述两种效应在技术、劳动和资本三种不同要素密集型行业产生了差异化效果,使得劳动力资源偏向性地流入技术密集型行业,有利于推动制造业结构优化升级。进一步研究表明,加速折旧政策的就业效应会传导至宏观层面,影响地区间和产业间的劳动力流动。上述结论将对未来我国利用税收优惠政策推动制造业转型升级提供一定借鉴意义。

中央政府主导下新冠肺炎疫情防控的财政学思考——基于分税制和官员晋升锦标赛的视角

在抗击新冠肺炎疫情中,中央政府的介入并主导使得疫情防控更为有力。本文分析认为,其直接原因在于,地方政府的行政能力一般仅足以应对程序化的事务,而难以独自应对疫情,于是需要中央政府利用其权威调集各方资源参与疫情防控。其根本原因在于,一方面,分税制改革后,地方政府财力有限,其投资构建的地方公共卫生防控体系难以应对此次重大疫情,于是需要财力更为雄厚的中央政府主导疫情防控;另一方面,中央政府利用晋升锦标赛制度,将各地疫情防控情况纳入地方官员的晋升考核之中,从而激励各地方政府参与防控疫情。

减税冲击、土地调控与城投债定价

减税冲击会加大地方财政压力,而地方政府隐性担保能力的下降会导致城投债发行利差上升;然而,城投债是地方经济建设的重要融资手段,地方政府有动机采取增信措施来抵消减税冲击的影响,甚至促使城投债利差下降。基于2017—2019年的三次增值税税率下调实践,通过产业结构、减税点数和政策时间构造地级市层面的减税冲击变量,分析发现:减税冲击会扩大地方政府的财政收支缺口,但地方政府会采取土地调控措施来为城投公司提供增信,导致城投债的发行利差不升反降;具体而言,面对减税冲击,地方政府并没有调整土地出让结构、提高工业用地和住宅用地出让价格,而是通过向城投公司注入土地资产、提高商服用地出让价格的路径来提升城投公司的融资能力、抵押价值和信用水平,这也反映出地方政府“以地谋发展”的运作方式已由土地财政转向土地金融。因此,应深化土地要素市场化配置改革,打破地方政府在土地征收和出让环节的双垄断格局;划清地方投融资平台和地方政府之间的界限,促进地方财政的可持续发展,改变地方政府过度依赖土地调控的局面。

深化财税体制改革:如何在法治轨道上实现有效监督?

背景材料:法律是治国之重器,良法是善治之前提。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)明确将坚持全面依法治国作为进一步全面深化改革的重大原则,强调“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化,做到改革和法治相统一,重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”。就深化财税体制改革,《决定》从健全预算制度、税收制度等方面作出重要部署。法治与改革如鸟之两翼、车之两轮。如何在法治引领下推进财税体制改革、在深化财税体制改革中完善财税法治建设,是落实《决定》改革目标任务亟待解答的重要命题。

交易环节税率差别对房价的影响--来自上海二手房数据的实证研究证据

交易环节税率差别对房价的影响效应具有丰富的市场信息与福利含义。本文以2014年11月上海市普通住房认定标准的调整为契机,运用基于双重差分思想的特征价格模型来分析二手房交易环节的税率变化如何差别性影响房价。我们发现,这次政策调整所带来的交易环节税负降低总体上让买方受益,但也有一部分被资本化到了挂牌价之中而为卖方所捕获,体现为享受税率下调那部分二手房挂牌价的相对上涨。我们还发现不同类型二手房税负优惠的资本化程度差别很大,并且政策冲击效应随时间而改变。本文所做的研究是对于税收资本化理论在我国房地产市场上的一次少有检验,有助于我们分析经济新常态下房地产市场供需相对关系的新情况,也可为今后运用税收手段对房地产市场进行调控提供一个政策效应评估的分析框架。

“营改增”与企业避税盈余管理

2011年11月16日《营业税改征增值税试点方案》的出台对企业产生了较大的影响,结合"营改增"在各行业和各区域实施的差异,研究宏观层面的税收制度对企业避税和盈余管理行为的影响。实证结果表明:"营改增"之后流转税税负下降的公司出于避税的目的,倾向于选择应计项目降低盈余水平,但真实盈余管理行为不确定;而"营改增"之后流转税税负上升的公司利用应计或真实盈余管理方式进行纳税筹划的行为不明显。这为税制对于私人部门行为的影响提供了实证证据。

房产税能成为地方政府主体税种吗?

对中国地方政府房地产税收、财政收支缺口、债务负担和土地出让金依赖程度等数据进行了研究和分析,给出地方政府房地产税收收入太少、财政收支缺口较大、政府债务负担较重、对土地出让金依赖程度较强,进而得出房产税不能成为地方政府主体税种的结论,从多个方面提出了完善地方税制的思路。

增值税扩围对不同地区行业税负的影响

基于投入产出表数据,分别对上海、北京、天津、广东、辽宁增值税扩围之后的行业税负变化进行模拟测算,研究增值税扩围对行业税负影响的地区差异,结果表明,全国性增值税扩围改革与仅就某个地区进行试点对地区行业税负的影响差异明显,某些地区试点时行业税负不降反升,而在全国性的扩围改革中税负却有所降低,因此在试点过程中试点地区必须谨慎选择试点行业,可以选择税负降低明显的行业率先进行扩围,保证增值税扩围试点的顺利进行。

复杂项目外包中的正式规则与非正式关系——基于2014—2019年PPP项目的生存分析

我国大量PPP项目在进入执行阶段后不久便提前终止,这导致PPP项目的执行效率备受质疑。如何促使PPP项目实现良好的绩效成为当下面临的一个重要挑战。已有研究表明,正式规则和非正式关系对于PPP项目的顺利实施至关重要。论文基于财政部2014—2019年中标的PPP项目信息,采用生存分析的方法,分析了正式规则和非正式关系对PPP项目实施效率的影响。研究发现,在采购模式为竞争性招标(更强的市场竞争)、合同类型为成本加成合同(更灵活的合同机制)、社会资本方为国有企业(更强的政治关联)或者本地企业(更强的地理关联)的情况下,PPP项目提前终止的概率会显著降低。研究进一步发现,正式规则与非正式关系并不是独立发挥作用的,两者会相互影响。对于PPP项目的治理而言,恰当的正式规则和良好的非正式关系缺一不可。论文为改善PPP项目的治理体系提供了政策启示:宏观的制度因素在短期内无法改善,但是通过改进微观的正式规则与非正式关系,地方政府可以提高PPP项目的实施效率。

如何打造法治化、国际化、便利化的营商环境?

背景材料:营商环境是一个国家或地区经济软实力的重要体现。2018年,各地区各部门在党中央、国务院的决策部署下,聚焦市场主体反映的突出问题,对标世界银行评价,出台了一批优化营商环境的政策措施,世行营商环境排名由2017年的第78位大幅上升到第46位。今年《政府工作报告》把优化营商环境放在重要位置,明确指出要深化'放管服'改革,降低制度性交易成本,下硬功夫打造好发展的软环境。

论“全面绩效管理”下的预算项目管理

自党的十九大报告提出全面实施绩效管理以来,"全面绩效管理"一词越来越为人们关注。本文认为,全面绩效管理回答了中国现代政府治理之路该怎么走的问题,事关中国行政、财政改革方向,意义重大,也是政界、学界关注点。本文将从绩效、绩效管理原理开始,解读全面绩效管理。在此基础上,本文提出,应根据我国现状,采取以预算项目绩效管理为突破口,取得经验后再全面实施的思路。随后,对预算项目绩效管理的内容做了研究。

结构性去杠杆视角下的地方政府债务风险防化

在我国经济下行压力不断增大、地方债务风险日益加剧的背景下,应如何平衡好“稳增长”与“防风险”这两大目标?本文利用详实的微观数据,对我国不同地区、不同类型的地方政府债务做了描述分析后发现:(1)区分不同债务类型,显性的、纳入地方政府预算的地方政府债券扩张较慢,而包括城投债券、地方国企债务以及PPP明股实债等隐性的地方政府债务迅速扩张。此外,各类隐性债务举债主体的基本面在持续恶化,从而加剧了这部分债务的偿债风险。(2)区分不同地区,中西部地区、尤其是西部地区的地方政府性债务的扩张速度更快、偿债风险更高。基于“结构性去杠杆”的方针,本文认为:对于债务风险较高的债务类型和地区要侧重于“防风险”,对于债务风险较低的债务类型和地区则可以适当扩张规模,从而在有效管控债务风险的同时实现经济“稳增长”目标。

管好用好“救命钱”,医保基金监管再加力

背景材料:医疗保障基金监管迎来新变革。日前,国务院办公厅印发的《关于推进医疗保障基金监管制度体系改革的指导意见》(以下简称《意见》)提出,到2025年,全国基本建成医保基金监管制度体系和执法体系,形成以法治为保障,信用管理为基础,多形式检查、大数据监管为依托,党委领导、政府监管、社会监督、行业自律、个人守信相结合的全方位监管格局,实现医保基金监管法治化、专业化、规范化、常态化。

中国式政府预算的问题及其解决途径

中国式政府预算的特点在于财权高度集中、较强的灵活性以及有力的行政指导,这在经济体制改革早期对增强国力起到了重要作用。但近年来中国式政府预算出现了诸如与民争利、与企业发展不协调以及预算赤字危机等不适应社会经济发展的问题。因此,亟待通过修订《预算法》,在客观全面地反映政府预算全貌的基础上,合理构建政府预算的模式框架,建立政府预算公开与监督体系。