信访善治之策:“法律”抑或“行政”——基于地方治理的两个案例比较

本文从善治“合法性—效率性”维度出发,构建起一个信访治理“目的—手段”相契合的理论分析框架。基于对湖北省恩施州与远安县两地信访治理策略的比较研究,指出法律手段和行政手段是信访治理最基本的也是最主要的两种治理手段,二者具有价值上的同一性和功能上的互补性的辩证关系。在信访治理中,法律手段、行政手段并举策略存在主次序位的不同安排与组合,主要可分为三种策略:以法律手段为主、以行政手段为辅的治理策略,以行政手段为主、以法律手段为辅的治理策略,以及法律手段和行政手段并重的治理策略。信访治理中的法律手段和行政手段各自具有一定的优势和劣势,对于二者不能持非黑即白、非正即邪、非对即错、非此即彼的简单看法。信访的善治之策是综合并举运用法律手段和行政手段化解信访矛盾,在信访治理中法律手段和行政手段必须相互结合、相互衔接,不可偏废。

越级上访的概念、类型和发生机制

在信访制度建立之初,各种制度都没有对越级上访作出禁止性的规定,即使是新修订的《信访条例》也只是提出逐级上访的导向性规定。党的十八大之后,越级上访才被中央文件正式提出来,并确定为不受理的上访类型。越级上访可划分为腐败违纪举报型、督促执行型、历史遗留问题型、征迁强拆型、讨薪求助型、政策创制型等类型。越级上访是属地管理的矛盾逼出机制、超地方治理权限的政策诉求外溢机制、等级政治信任的心理推拉机制、维稳压倒一切的反制机制共同作用的结果。越级上访反映的是中央政府、地方政府和群众之间的互动关系,是群众对中央政府与地方政府之间制度缝隙的利用和动员。