中国健康福利财政制度建设的历史变迁与结构特征

2020年新冠肺炎疫情防控全球阻击战推动了现代健康财政福利财政制度建设。本文分析了健康福利财政制度史,首次将中国健康福利财政制度建设历史划分为1949-1977年、1978-1993年、1994-1999年、2001-2011年、2012-2020年五个发展阶段,概括每个阶的段时代特征,简述现代健康福利财政制度建设的福利理论基础。

从分权下集权到集权下分权——近代中国财政分权与事权适配的演进

近代中国财政分权,经历了从分权下集权到集权下分权的演进。晚清到北洋时期,财权不断下移,权力格局愈发碎片化。中央欲在分权状态下集中财权,但地方或不予理会,或群起反对,各项措置之策皆无果而终。地方利用实质性掌握的财权,自征捐税,自发公债,自印钞券,自补军需,自扩疆圉,进一步加剧了央地关系的离散,央地财政关系愈发混沌。南京国民政府时期,尝试打碎过度分权下的失序状态,通过战争、金融统制、税制改革等措施,以期让权力从碎片化逐渐走向集中化。在相对集权的中央政府统一框架下,“实省虚县”与“实县虚省”,形成中央、省(市)、县(市)的三级财政体系的框架,部分适配了各级政府事权的需要。但因中央政府权力正当性的普遍质疑和财政的人格化控制,侵蚀了中央的权威性,使其分权效果较为有限,但某种程度上改变了北洋时期央地财政关系边界不清、权限不明的含混之局。从分权下集权到集权下分权,反映了财权从下移到上移的演化过程,中央政府对全局控制能力的差异,影响了财政分权的效果。

中国共产党百年财税治理的演进逻辑、基本向度与当代价值

中国共产党成立一百年来,财税治理方略历经了多阶段路向演化。新民主主义革命时期,以战时型财税"救国难"。中华人民共和国成立后,以建设型财税"固国本"。改革开放后,又以公共型财税"求富裕"。新时代,以现代型财税"谋复兴"。百年征程中,中国共产党财税治理的演进逻辑在于,以"为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴"为逻辑起点,以革命、建设、调控与治理的因时进阶为逻辑进路,以达成全面建设社会主义现代化强国的逻辑目标。动态演变路程中,实事求是的思想之向、一元统揽的领导之向、以民为本的价值之向,又构成静态的基本向度贯以始终。正是如此,中国共产党方能攻坚克难、开拓前进,完成各阶段的历史任务。以史为鉴,未来中国共产党的财税治理需要应对新矛盾,促进人民生活美好化。发展新业态,避免财税风险化。统筹新关系,推进财税关系和谐化。

北洋政府与云南地方内债的发借

北洋政府时期云南省财政拮据,省政府旋即发行随粮公债、护国公债、靖国公债等总计1700万元内债,并通过富滇银行增发纸币提借了近9000万元巨款以应财困。巨额内债引发了央地政局态势变化。在北洋政府初期,中央政府严控地方举债,通过地方“请款”方式控制地方财权,以期增强中央对地方的控制能力。然中央财力素来不敷,云南省多次向中央请款皆无果而终。在获准发行靖国军用公债后,云南省迅速用这笔公债扩充靖国军,壮大滇军实力。而后,云南省绕过中央,自行发行了省库券等多支内债,还向富滇银行筹借巨款,以资军需。由此壮大了唐继尧的滇系军事力量,成为与中央分庭抗礼的重要资本。自由发借内债成为加剧地方与中央进一步离散的重要因素。

封城:庚辛东省鼠疫发端延扩下的地方因应

庚辛年间东北鼠疫突发,地方自发因应,采取“封城”之策,内域卡口外畛卡关,全面遮断交通,以防疫延。东省一面关闭重要城镇城门,一面在重要交通要道设卡查验。为防止疫情外扩至京津要地,东省还遮断铁路,并在各站口设置防疫检验所查验过往旅客,疑有染疾者即行隔离,无疫症者留观七日无恙方可放行。针对封城后的疫染者,东省亦采取严厉的隔离之策,防止疫情内扩。其封城措置之策,有力阻止了疫情的外扩内延。

唐继尧时期云南省政府内债考

唐继尧主滇时期,云南省先后发行随粮公债、护国公债、靖国公债等1700万元内债,但民众无力认购,募款寥寥。省政府遂通过省属富滇银行增发纸币提借近9000万元,并筹借随征整理金融借款,从而形成十倍于岁入的巨额债务。在公开发行的内债上,呈现出发行额大实募额小、特定发借对象且募借主体单一等特征。在非公开发行的内债上,以直属的富滇银行为工具,超发纸币并直接提借,呈现出“按需印钞,因需提借”特征,导致恶性通货膨胀,金融紊乱,民生困苦。这一时期,云南省内债规模愈趋增大,结构愈发繁杂,也从侧面反映了云南省财政从困难、恶化到濒临崩溃的嬗递过程。

清末西式财税理论中土融适、移植及其价值再审视

清末财政渐趋不敷,知识分子引介西式财税理论以谋求财政转型。为了减少传播阻力,他们提出西式财税理论乃是源于中土:即西式预算理论来源于成周九式,而央地两税理论则来源于汉唐上计留州。如此调适之后,很快引起枢臣注意,中央随即酿了新式预算试办与央地财政划分。然而,受限于中国的制度土壤与文化差异,这种经调适后的新式财税理论嫁接到中土后很快“水土不服”。知识分子欲从西式预算中规制清廷的靡费无度与暴敛横征,封疆要员则从西式财税理论中寻找地方财政的合理依据,中央却从数千年的集权理财观中寻找学理证据以规复财权一统,对于西式财税本源之“立宪”却是隔靴搔痒,实无推进。这也导致清末中国的预算与两税划分尝试基本“无果而终”。因此,清末西式财政转型践行的历史价值,不应被高估。

“由外而内”:晚清外债善恶之辩到内债思想萌生发端

晚清财政左支右细,不得不举债以纾财困。甲午战争前,时人呼吁“用洋人之本,谋华民之生”,建议清廷筹借外债以厚库帑"然部分知识分子发觉,外债不仅利息甚高,折扣又大,且致利权旁落,反对国家举借洋债。他们从传统爱国伦理出发,呼吁政府可汇民众报国之心筹集内债。这影响了清廷中枢财政决策,清廷随即发行了息借商款、昭信股票、爱国公债等多只内债。但受限于晚清中国的债信与金融网络环境,内债募集只能强征硬勒,因此在民众看来,“爱国”的公债无非是变相的“苛捐”,最终募款寥寥。这也表明,无论是“外债救国”论,还是“内债报国”论,或都难以挽救江河日下的晚清财政。