中央财政转移支付政策变迁的注意力分配及其逻辑阐释

本文引入注意力分配理论,基于政策文本分析工具,以1949—2021年国家层面颁布的323份中央财政转移支付政策文本为研究对象,分阶段描绘了中央财政转移支付政策变迁的注意力分配图谱,揭示了其变迁逻辑。研究发现:(1)政策数量及其注意力强度波动增长,大致可划分为“低位波动-平稳上升-高位震荡”三个阶段;目前我国运行的是一套发文层次极不均衡、缺少转移支付立法、单一主体发文为主导的中央财政转移支付政策体系。(2)我国中央财政转移支付政策变迁是一个受多元复杂政策情境因素的交互作用影响、引发决策者注意力分配的持续转换、最终被政策主体基于差异化的政策目标和政策工具选择驱动的过程。其在不断协调央地财政关系的过程中,会结合不同发展阶段治理目标的变化进行差异化调整。(3)政策演进遵循了因势而变、以政领财、以财辅政,“渐进式”变迁为主导,政策情境、理念和主体协同推进三条逻辑主线。本文的研究对完善中央财政转移支付政策具有一定借鉴意义。